我國農村金融改革中的政府行為研究

○王琛

（湖南農業大學經濟學院 湖南 長沙 410128）

我國農村金融改革已進行了30多年的時間，雖然取得了較大成就，但總體而言，農村金融改革沒有從根本上取得突破，現有農村金融體系雖然功能合理、種類齊全，實際上卻缺少層次性，矛盾沖突多，內耗大，功能和作用出現萎縮，嚴重阻礙了我國農村經濟的發展。要解決現有農村金融服務體系中存在的問題，必須分析影響制度變遷的背后因素，而政府作為制度變遷的主導者或者重要參與者，在其中的必要性和重要性不容忽視，所以對我國農村金融改革中的政府行為進行研究具有重大現實意義。

一、我國農村金融改革中政府行為的必要性

1、應對市場失靈

政府應對農村金融中的市場失靈體現在：第一，減少高交易成本。農村金融市場與其他市場相比，由于交易成本高、缺乏擔保、補充借貸機構不發達以及農業的弱質性特征、農村市場的分割帶來的市場風險等因素，農戶小規模需求無法彌補銀行最低運行成本，當金融機構無法使其成本與收益內在化時，就會出現市場失靈，而政府能夠采取措施使成本內在化。Lapenu認為作為宏觀管理中最低限度的功能，政府對金融市場的干預在確保宏觀經濟運行穩定和幫助政府執行制定經濟政策方面已經得到很大發展，為提供公共產品而制定的管制框架、財政貨幣政策被廣泛接受，但干預是否使用公共資金及政策能否為金融機構所執行值得討論。第二，管制壟斷。發展中國家農村金融市場普遍存在壟斷性。壟斷市場利率定價高于競爭市場利率定價，導致信貸市場低效率的產生。因此，壟斷通常要受到管制。第三，克服信貸市場信息不對稱。在分割的農村金融市場，信息流動和擴散受制于狹小的空間，監管成本和搜索成本較低，這就使金融機構貸款受限于所了解的項目與熟人，關系型貸款比較多，大量的小農戶被排除在市場之外。

2、實現社會公平

在競爭性金融市場，小農戶、小企業及貧困戶通常被排除在信貸市場之外。為幫助社會的弱勢群體，政府必須采取行動，通過金融服務創新，提供小額貸款或社會保險以提高貧困戶收入，平滑消費。

3、政府干預的其他理由

一是金融危機對農村金融的影響。近幾十年來，無論是發展中國家還是發達國家，在不同的經濟發展階段不同程度地經歷了銀行危機或嚴重的銀行系統性支付問題。在金融危機來臨時，農村金融表現得極為脆弱。二是要學習利用金融市場。發達國家在金融市場發展與運行中積累的許多寶貴經驗值得發展中國家借鑒。從政府的角度來說，政府比個人更具有優勢獲得這些經驗并為金融機構提供這些信息；政府還可以設計對農業技術創新擴散有效的金融激勵機制，比如政府購買或對創新者進行補貼，推廣新技術的使用。

二、我國農村金融改革中的政府行為和作用機制分析

1、我國農村金融改革中的政府行為分析

（1）市場準入限制

通常而言，一國的農村金融往往是包含合作金融、商業金融、政策性金融和民間信貸的完整體系。但在我國農村金融的實際運行中，政府為了保有控制權并獲得壟斷租金，對金融機構的準入實行嚴格限制，表現為：在國有銀行的商業化改革之前，政府直接指定農業銀行及其下屬的農村信用社為農業和農村經濟提供信貸資金支持；商業化改革之后，農業銀行逐漸從農村金融領域退出，主要由農村信用社和農業發展銀行為農村經濟提供合作性和政策性金融支持。在這期間，雖然也曾存在著農村合作基金會或類似的非正規金融機構，并一度得到地方政府的支持，但由于這些非正規組織在某些地區的不規范發展導致許多問題的產生，加上其與正規金融機構的競爭削弱了后者的壟斷地位，因此在東南亞危機爆發后政府采取了“一刀切”策略關閉了農村合作基金會，更采取各種方式對民間借貸等民間信用形式進行了嚴厲打擊。這種準入限制在保證現有農村金融機構獲得壟斷租金的同時，也造成了其低效率運作。

（2）信貸計劃控制

中央政府對農村金融機構信貸資金的控制主要體現在對信貸資金規模的控制上，即中央銀行通過下達指令性計劃指標控制貸款增加量的上限，各金融機構未經允許不能突破此限。這種干預方式直到1998年才被取消。

（3）利率水平管制

我國一直對農村金融機構實行低利率管制，體現在兩方面：第一，為彌補農村金融機構辦理業務的較高成本，人民銀行允許農行和農信社的貸款利率在基準利率基礎上有一定的浮動幅度，同時對政策性金融機構實行貼息貸款。第二，近幾年我國一直下調利率，2005年我國金融機構一年期貸款利率為5.31%，對中小企業貸款可上浮30%，農信社貸款可上浮50%，這樣，農行營業所的短期貸款利率最高可達6.9%，農信社可達7.97%。而在經濟較發達的溫州和臺州地區，民間信用年平均利率為8%。在信用機制不發達、信用競爭缺乏的地區，資產借貸價格更高。由于民間信用的資產價格是在市場競爭的基礎上由借貸雙方共同決定的，因此這一價格體現了資金運用的真實成本。即使假定上述浮動利率可實行，但與民間信用的利率水平相比較，我國農村正規金融機構的資產價格仍不能彌補其交易成本，呈現出人為壓制的低利率情況，導致收益與風險嚴重不對稱。

（4）人事安排約束

作為商業金融機構，其人事制度應該由優勝劣汰的市場競爭原則決定，而合作金融的互助性和不盈利性決定了其人事安排應該由社員民主表決決定。但實際上，我國農村金融機構的人事安排在很大程度上依然采取行政調動方式。

2、政府行為的作用機制分析

政府通過以上四種方式干預農村金融機構的運作，進而實現對農村經濟活動的宏觀調控。由于政府限制農村金融機構的市場準入，因此長期以來為農村經濟提供融資安排的正規金融機構只有農業銀行和農村信用社。這些農村金融機構通過吸收農戶和農村企業的存款作為投資的資金來源，但由于它們是國家強制安排的反映政府利益和偏好的產物，所以在資金運用上更多是反映政府的意圖。這決定了農村的儲蓄除一小部分用于支持農戶和農村企業的資金需要外，更多的是流向反映國家和地方政府利益偏好的農村“特權”企業和農村外的經濟組織，而大多數的農戶和農村企業只能通過內源融資或民間信用的形式滿足自身的資金需要。這一方面抑制了農村金融機構提高金融資源配置效率的內在動力；另一方面也滋生了企業的尋租活動，使農村的盈余資金分配到部分尋租者或政府支持發展的鄉鎮企業手中（這兩部分構成了農村的“特權”企業），而大部分的農戶和其他農村企業卻無法從正規金融機構那里獲得信貸支持。這種格局弱化了農村微觀主體的儲蓄投資分離程度。隨著農村經濟的發展，微觀主體的資金需求必然會導致經濟內部分化出提供資金融通的非正規金融組織，其中以農村合作基金會最為典型。非正規金融組織對于調劑農村資金余缺發揮了重要作用，并在一定程度上促進了微觀主體儲蓄向投資的轉化，但后來遭到政府的取締。這最終使大多數的農戶和農村企業更多地依賴于內源融資或民間借貸的形式滿足資金需求。政府的這種作用機制使正規金融機構僅僅充當了政府的貨幣系統角色，不僅抑制了農村金融機構運作效率的提高和資源配置的優化，而且制約了農村經濟內部儲蓄和投資的分離程度，減緩了儲蓄向投資的轉化過程，不利于農村金融的成長和農村經濟的發展。

三、我國農村金融改革中的政府行為的效果分析

1、政府干預農村金融改革的正面影響

初步形成了一種向農戶和中小企業提供小額貸款的機制。在市場主導的現代商業信貸市場上，農戶和中小企業融資難的問題不可避免。為此，政府和金融部門進行了多方面的探索，一是向農戶和中小企業提供補貼性信貸，如扶貧貼息貸款；二是構建信貸擔保機制，搭建信用擔保體系，增強并提高農戶和中小企業信貸融資的能力；三是構建貼近農戶和中小企業的金融服務機制，在進行現有金融機構（如農信社）存量改革中強調其區域性、社區性的同時，還在扶貧開放過程中以補貼方式推進農村金融組織的增量結構調整，如財政直接出資支持建立“村級資金互助組織”；四是倡導正規金融機構進行信貸業務創新，針對農戶和微小企業提供小額信用貸款。其中，以小額信用貸款的開展對農戶和中小企業融資狀況的改善最為突出。

向農村提供持續性政策金融服務的機制正在逐步形成。中國農村經濟發展極不平衡，很多地區和發展領域存在商業信貸失靈問題，由此可見建立一種政策性金融機制以彌補商業信貸在這些地區和領域失靈的必要性。因此，1994年成立中國農業發展銀行的決定具有重大的實踐意義。農發行長期以來發揮著“糧食銀行”的職能，隨著新農村建設的推進，不斷調整業務范圍，扭轉了單一發放政策性貸款的局面，有力地支持了農業和農村基礎設施、生態環境和社會事業建設、農業綜合開發和產業化經營、農村扶貧和中西部開發。

2、政府干預農村金融改革帶來的弊端

由中央政府主導設計的注重資金動員、信貸投向上偏向城市的農村金融制度在為從趕超型重工業優先發展到漸進改革做出貢獻的同時，對農村經濟的發展和農民增收卻并未起到足夠的促進作用。我國城鄉居民收入差距持續擴大，城鄉收入差距世界最高。農村經濟停滯不前、農民相對收入水平下降當然是由多方面因素引起，但農村金融制度無疑是重要的因素之一。同時，農村經濟發展的滯后、農民收入不足又反過來制約了我國整體經濟的發展和改革的進一步深入。隨著農村經濟市場化的發展，這種政府主導下強制性的農村金融體系模式的弊端日漸暴露。

（1）農村金融機構產權關系模糊或虛置

籠統地講，產權是指人們使用資源的一組權力，即由于物的存在及關于他們的使用而引起的人們之間相互認可的行為關系，它是由占有權、使用權、收益權、處置權和讓渡權構成的一組既能分解又能集合的權利約束。清晰界定的產權有利于使儲蓄投資者增強理性預期，減少交易摩擦，從而提高融資效率;有利于引導人們實現將外部性問題較大地內在化的激勵，是金融交易順利進行和金融資源高效運作的前提和基礎。從法律意義上講，我國農村金融機構的產權是明晰的，農業銀行和政策性銀行的產權歸全民所有，農村信用社的產權歸出資入股的社員所有。但從人們對稀缺資源的實際控制權和占有權來看，農業銀行的產權被界定為全民所有，即人人都是其產權所有者，否定了產權的排他性，造成了事實上產權主體的缺失。另外，在具體劃定法人財產權時，由于國企改革前政府大量干預經濟活動造成國有銀行不良貸款的責任歸屬問題無法清晰界定，出現了國有銀行與國有企業共有財產的交叉，使原本模糊的產權變得更模糊。雖然說在相對簡單的系統中，靠自上而下的命令來協調的有目的組織和合作可以相當有效，且這種模糊的產權的確對我國農村經濟的發展做出了很大貢獻，但隨著協調任務越來越復雜，自發的有序化就可能越有優越性。而模糊或虛置的產權關系的弊端會日益顯現，農村金融資源的配置效率也因之深受影響。

（2）委托代理鏈條過長，引發機會主義行為

在政府干預農村金融活動的情況下，農村金融制度的所有權和控制權是分割的。在農業銀行體制下，對公有金融產權作了切割處理后，每個公有金融產權主體應在銀行制度安排中獲得同樣的經濟地位與等級差別。而要做到這些，最簡捷的方式是納入既有的行政“階層結構”。這樣，各級專業銀行就被看作一級政府部門，每一家銀行的分支機構都可有相應政府部門級別，形成一個龐雜的銀行“階層結構”。此時農業銀行營業所便是這種“階層結構”在農村的延續。這種垂直分層的金字塔式結構，反映了農業銀行內部信息和權力資源的分布，即處于金字塔頂端的主體擁有最大的信息量和最高的決策權，沿著金字塔的頂端向下是一個信息和權力層層委托—代理的結構。這就不可避免地出現委托代理問題，不僅存在于委托人與代理人之間，也存在于不同級別的代理人之間。

委托—代理問題不但容易導致“道德風險”和“逆向選擇”，而且不利于“階層結構”的上下層級之間的統一調度和同級之間的橫向協調，造成低效率，表現在：第一，各級農村金融機構可以憑借“階層結構”向上傳遞對自己有利的虛假信息，從而導致處于階層頂端的政府無法獲取基層組織和農村經濟的真實信息，降低了政府政策的可操作性和有效性。第二，政府政策的傳達也可能會因鏈條過長而引起信息扭曲，且由于中央與地方政府效用函數的差異，各級地方政府可能出于本地區經濟利益的考慮，對中央政府政策進行逆向調節，使中央的政策意圖難以有效貫徹，影響政府干預農村金融的效果。第三，“階層結構”的存在使政府支付高額的組織費用和協調成本，而且代理鏈條越長，政府支付的費用越高，信息傳遞失真的可能性也越大，不利于農村金融機構的有效運作。由此可知，在委托—代理鏈條過長且缺乏有效監管的情況下，政府的干預不但不利于其政策意圖的實現，還會影響農村金融機構的運作效率，妨礙了農村金融對農村經濟發展的促進作用。

（3）交易費用過高，加劇金融風險

交易費用，即與轉讓、獲取和保護產權有關的成本，與產權直接相關。正如科斯定理所述，若不考慮交易費用，這種分割性產權的初始分配對資源配置沒有影響，經過市場交易，產權最終將分配給使資源生產性價值最大的個體。然而，一旦引入正的交易費用，尤其考慮到信息和監督的不完全性，對同一資源的產權分割和交叉將成為“免費搭車”或“外部效應”問題的重要根源。我國農村金融制度由于政府的過度干預造成產權關系模糊和權責利的不對稱，產生了高的交易成本，主要體現在以下方面：政府對信貸資產價格進行管制由于產權缺陷引發外部性問題，滋生尋租活動，創造出一部分有“特權”的企業；在國有銀行的商業化改革進程中，一方面逐漸從農村金融領域退出，另一方面利用未能界定清楚的模糊產權轉嫁虧損的欲望比以往要強烈和容易得多，加上政府不能對其信貸資產進行有效監控，這樣“共有財產”由于能夠轉移銀行虧損并產生有形和無形的利益，造成了國有資源的浪費，不利于市場化和商業化運作；農信社聯社擁有實際的經營權，直接參與和決定基層信用社內部具體事項的行政管理，但信用社聯社大多遠離基層信用社，因此很難保證對每個基層組織管理的科學性和決策的準確性，政府的干預更容易使其決策偏離經營方向和合作性質，造成較高的交易成本和摩擦成本。

四、我國農村金融改革中的適度政府行為對策建議

通過對我國農村正規金融機構和非正規金融機構變遷中的中央和地方政府的行為方式、作用機制和行為結果的分析，得出了以下結論：政府對農村金融市場的過分和不當干預，不僅阻礙了我國農村經濟的發展，而且不利于我國金融市場的正常發育。政府應該在如何控制金融上進行積極探索，以在不違背市場發展規律和廣大農民意愿的前提下，實現既促進我國農村經濟發展，又保證農村金融市場良性運行的目標。

1、適度政府行為的定位

適度政府行為是介于“硬政府”和“軟政府”之間的一種政府行為，即政府不干預微觀市場主體的經濟活動，而是側重于構建和維護市場機制運行的制度環境，并通過產權的明晰界定，使外部性問題最大程度地內部化。從我國農村金融的現實情況來看，政府適當從農村金融領域退出是提高農村金融機構運作效率進而推動農村經濟發展的必要條件。由于產業結構的調整依賴于比較優勢和資源稟賦等一系列條件，不是短期所能完成，而且農業的弱質性和宏觀上比較收益的劣勢以及農民的分散性特點，又決定了過度注重市場調節必然導致農村資金的非農化問題，進一步拉大城鄉之間、非農產業與農業之間收入差距。因此，政府仍必須繼續對農村經濟和農村金融進行適當的干預。

2、保持農村金融改革中政府行為適度性的政策建議

明確了農村金融改革中政府行為的適度性以及政府的作用范圍，就有必要探討如何保持政府行為的適度性和有效性，以防范“政府失效”。針對我國農村金融改革的困境和農村金融改革著力點的要求，建議采取如下改革措施。

（1）引導商業銀行進入農村地區

由于成本較高且農村地區的業務量相對較小，商業銀行不愿在農村基層地區設立分支機構。政府應當創造趨使商業銀行進入農村地區的制度環境，即為商業銀行創造特許權，實施必要的金融約束政策。根據我國情況可考慮：給予首先進入縣級以下農村地區的商業銀行一定時期的壟斷權，在若干年內不允許其他商業銀行再進入該地區；給予進入農村地區的商業銀行在農村基層地區的分支機構以較高的利率浮動權；對進入農村地區的商業銀行，中央銀行按其在農村基層地區放款數量的一定比例提供特別優惠貸款。

（2）發展非銀行信用，拓寬農村居民的金融投資渠道

農村金融改革的方向之一是引入銀行、證券、保險和信托租賃四元金融客體。當下農村信用形式主要以銀行信用為主，其它幾種非常薄弱。政府可通過以下方式改進：拓展農村證券業，一是農業生產單位及鄉鎮企業在企業化過程中可通過發行股票或債券進行直接融資；二是通過成立證券投資基金參與證券投資；健全農村保險體系，農村除了需要一般的商業保險（包括壽險和財險）外，更需要農業保險機構以確保農業經濟的穩定發展；成立農業信托投資公司，利用資金優勢實現農業的規模經營和綜合開發或接受客戶委托經營地產等。

（3）規范、發展非正規金融

規范非正規金融，允許其在一定程度上存在和發展，以彌補正規金融的不足。首先應將部分有組織的非正規金融機構納入國家金融管理體系，以便于國家宏觀管理和微觀指導。其次應加強法制建設，嚴厲打擊非正規金融中的黑色金融。黑色金融的泛濫在一定程度上是法制建設薄弱的結果。當前一是要加快相關金融法規的出臺，提高對違法金融懲罰標準；二要嚴格金融執法。

（4）加強社會監督和約束

從外部看，社會監督與約束包括公眾的監督與約束、新聞輿論的約束以及社會組織的約束；從內部看，包括政府機構自上而下的縱向監督和同級之間的橫向監督等。在這里，要特別強調外部公眾的監督與約束、新聞輿論的約束以及社會組織的約束作用。社會監督與約束是一項反向激勵措施，在法律約束和競爭激勵機制的基礎上通過社會主體廣泛的監督與約束，可以從多方面保證政府行為的適度性和高效規范運作。實踐證明，要保證社會監督和約束能充分發揮作用，政府的權力和決策必須要有一定程度的分割和相互制約和銜接，并使之程序化、透明化、規范化和法制化。

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