我國行業行政壟斷的形成及維持機理探析

○金國軒

（洛陽師范學院 河南 洛陽 471022）

一、引言

行政壟斷是政府機構運用公共權力對市場競爭的限制和排斥，在行政壟斷存在的領域，公共權力取代市場機制完成資源的配置過程。與成熟市場經濟條件下廠商通過向政府機構提供轉移支付形成串謀以維持其壟斷地位不同，在我國當前經濟系統中，政府機構直接或間接對市場進入、生產要素及產品流動等方面進行干預已成為系統性、結構性的現象。根據可得數據計算的結果，電力、電信、石油及鐵路等四個典型的行政壟斷行業在2006年所造成的效率損失達2.4萬億元，而且損失額有逐年遞增的趨勢（于良春、張偉，2010），行政壟斷已構成我國進一步推進市場化改革進程的主要障礙。

由于在我國現行體制下，很多壟斷性產業同時具備自然壟斷與行政壟斷的二元性特征（王俊豪、王建明，2007），這使得區分自然壟斷產業規制與行政壟斷變得非常重要。本文在將行政壟斷分為政府主動型及廠商主動型的前提下分析行政壟斷作為一種制度安排得以實現及強化的條件，從行政壟斷微觀參與主體的角度討論行政壟斷作為特定環境下經濟系統的內生結果出現的原因及其特征。

二、行業行政壟斷分析

對行政壟斷形成及維持機制的考察首先涉及行政壟斷主體的界定，行政壟斷的主體為公共權力部門與壟斷廠商聯合形成的某種共同體，在不同的發展階段，我國壟斷性行業中為尋求行政壟斷實現而更為主動的主體也有所區別。改革開放之初，當壟斷廠商在行政關系上分別隸屬于某一職能部門時，在部門利益的驅動下更為主動的一方為政府機構的相關職能部門。隨著市場化進程的深入，政企分離的推進則使壟斷廠商成為維持行政壟斷更為主動的一方。本文將以上兩種情形分別稱為政府主動型行政壟斷以及廠商主動型行政壟斷，本文將主要分析廠商主動型行政壟斷的形成及維持機制。此外，本文所界定的行政壟斷主體不同于規制經濟學中所研究的規制機構與壟斷廠商之間通過縱向串謀所形成的利益集團，在利益集團中串謀雙方尋求的是由權力尋租所帶來的腐敗收益。但在本文的框架下，公共權力部門的目標是實現社會福利水平的最大化，行政壟斷則是公共權力在追逐公共利益過程中實現的結果，當然本文并不否認行政壟斷中腐敗的存在，但這只構成了公共權力對市場競爭進行干預的一個結果，也就是說，腐敗并不能構成維持行政壟斷的目的。

行政壟斷并不僅僅出現在轉軌制度背景下，不同的國家在不同的發展階段也曾出現過行政壟斷。例如，英國在1921年政府通過法律將在“一戰”前就已走向壟斷化的鐵路業進一步合并為四個壟斷組織，這四個壟斷組織控制了全國鐵路運輸的95%。而德國在1989年改革之前整個郵政、電信經營市場長期封閉，由郵電部下屬的國有企業壟斷經營（楊蘭品、張秀生，2005）。這些國家中的行政壟斷問題已通過以私有化為核心的改革而解決，以上經驗似乎意味著國有產權成為行政壟斷出現的主要原因，但成熟市場經濟國家中國有企業同樣大量存在，但卻并未引發行政壟斷出現的事實顯示國有產權既不構成行政壟斷產生的充分條件，也不構成行政壟斷產生的必要條件。

典型的行政壟斷行業廠商，例如，從事電力、電信、石油或鐵路運輸等行業的廠商，生產初始投資巨大、需求價格彈性較低、難以進行儲存的產品或服務。這些產業在國民經濟中發揮著基礎設施平臺作用，由于歷史的原因，我國這些產業中的國有化程度較高，而且其部分產業環節具備自然壟斷的性質。由于以上特征，存在一個對公共項目進行規制的政府機構。對國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業，我國《反壟斷法》明確了國家對經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。這意味著國家認可并保障相關行業廠商的壟斷地位，并由《反壟斷法》進行豁免。此外，這一規定也明確了壟斷廠商規制機構的目標。本文認為這里對壟斷地位認可及對消費者利益保護這兩個在經濟學中相互沖突目標的同時出現正是行政壟斷的存在導致政府機構在政策設計中兩難選擇的結果。此外，由對我國壟斷性行業及其規制機構的考察可以發現在壟斷廠商與規制機構之間存在著較強的旋轉門現象，即在它們之間有著較強的人事關聯，這導致了兩個方面結果的出現：人事上的流轉使壟斷廠商的成本類型等私人信息成為規制機構與壟斷廠商之間的共同知識，這使對壟斷廠商的價格規制方案更多地采用了成本加成的設計；人事關聯有利于規制機構與壟斷廠商之間共同信念的形成，這將更有利于行政壟斷這一制度安排作為均衡結果而出現。

三、行業行政壟斷的形成及維持

根據本文前面對行政壟斷的分類，我們將討論廠商主動型行政壟斷中由更為主動的廠商一方向規制機構傳遞有利于行政壟斷形成的信念從而實現這一制度安排的過程。下面，我們分別從行為目標、制度保證以及實現條件三個角度分析行政壟斷形成及維持的傳導機制。

1、行為目標

考慮規制機構的行為目標，本文設規制機構的目標是實現社會福利水平的最大化，如果將這一目標進行分解的話，我們會發現維持國民經濟平穩快速增長同樣與這一目標相容。而在現階段，我國的壟斷性行業控制了絕大多數的基礎設施產業，形成了對生產要素供給的壟斷，同時，這些壟斷廠商憑借行政壟斷獲取了大量超額利潤，根據嚴海寧、汪紅梅（2009）的分析，我國國有企業的主要利潤高度依賴少數幾個行政壟斷行業，特別是石油和天然氣開采業和電力、熱力的生產和供應業，它們常年占國有企業利潤的一半左右。而歷年的統計數據也顯示，國資委下屬的大型央企利潤占全部國有企業利潤總額的70%以上。即便不考慮這些壟斷廠商的國有性質，規制機構對于經濟增長的考慮也使壟斷廠商在市場地位、產品定價等方面享有較強的討價還價能力，這使規制機構在考慮社會福利水平的計算時將賦予壟斷廠商更大的權重。規制機構行為目標選擇上的變化使壟斷廠商獲取行政壟斷保護具備了現實基礎。

2、制度保證

制度經濟學的研究認為，一項特定制度安排得以實現最重要的因素是在經濟系統參與人之間形成某種共同信念。正如本文前面的討論，我國現階段下規制機構與壟斷廠商間存在著的較強的旋轉門現象為共同信念的形成創造了條件。以電力行業為例，根據公開資料顯示，歷年來電力規制部門的主要成員均來自被規制的電力廠商（于良春等，2010）。這樣的安排，一方面使規制機構對受規制壟斷廠商的成本、運營等方面的信息有比較充分的了解；另一方面也使信息的傳遞及利益的輸送變得效率更高。在本文的分析中，壟斷廠商對生產要素價格波動、技術進步等外生不確定性發生概率掌握著相對于規制機構來說更好的信息水平，在這一信息優勢的基礎上，壟斷廠商可以方便地透過旋轉門所創造的便利渠道將其所可能面對的風險信息傳遞給規制機構。而且由于人事上的關聯，壟斷廠商能夠獲得更多的機會說服規制機構相信它所傳遞的信息以促使在規制機構與壟斷廠商之間形成關于外生不確定性的共同信念。共同信念能夠越快形成，則規制機構與壟斷廠商向行政壟斷均衡結果調整的速度也就越快，因此，規制機構與壟斷廠商由旋轉門所形成的人事上的關聯成為行政壟斷得以產生的重要制度保證。

3、實現條件

規制權力的過于集中構成了行政壟斷的實現條件。作為設計并執行對壟斷廠商規制方案設計的公共機構，規制機構在設置上應遵循獨立性、法制化、集中性、透明性原則，并應具備相應的規制能力（肖興志，2003）。規制權力的集中應以規制機構享有獨立性以及透明性特征為前提，其中獨立性不僅意味著規制機構與壟斷廠商之間保持相互獨立，更意味著規制機構要與政府其他行政部門之間保持相互獨立，只有這樣規制機構的行為目標才不會因受到其他政府機構的影響而產生偏離。規制權力的集中使規制效率得以提高，而且能夠最大程度地縮小規制方案設計及執行中的漏洞，但如果規制機構無法保持獨立性及透明性等特征的話，那么，這種情形下規制權力的集中將使行政壟斷獲得實現的保證。其原因在于，一方面，規制機構獨立性的缺失將使其在行為選擇上受到政府其他機構在諸如經濟增長、國有資產保值增值等方面的影響。另一方面，規制機構與壟斷廠商在人事上的關聯也將使其無法在規制方案設計及執行過程中保持獨立性，由上面的討論可以知道，這兩方面的影響將使行政壟斷作為均衡結果更為容易實現。在無法保持獨立性的前提下，如果規制權力相對分散，那么，廠商主動型行政壟斷的形成及維持需要多個規制機構之間進行協調，而且在多個參與人之間形成共同信念的困難程度也將大大超過兩個參與人的情形，這將使行政壟斷這一制度安排的組織及協調成本上升。因此，如果在獨立性缺失情形下規制權力集中于一個規制機構，將使行政壟斷產生及維持的可能性大大增加。

四、結論

由以上討論可以發現，壟斷廠商的國有產權性質既沒有構成行政壟斷產生及維持的充分條件，也沒有構成必要條件。無論壟斷廠商具備何種產權性質，如果以上三個條件得到滿足，廠商主動型行政壟斷都有可能作為一種特定的制度安排而出現。由于歷史的原因，我國的壟斷性行業基本由國有壟斷廠商構成，此外，我國的國有壟斷廠商是在計劃經濟體制下形成的，在歷史上它們都曾隸屬于某一政府機構，這些不可抗拒的因素使本文討論的行政壟斷形成及維持的條件更為容易實現。因此，在本文的分析中壟斷廠商的國有產權性質只構成了行政壟斷形成及維持的促進因素，這使我們在不需要大規模變更壟斷廠商產權性質的前提下研究解決行政壟斷問題成為可能。

[1]于良春、張偉：中國行業性行政壟斷的強度與效率損失研究[J].經濟研究，2010（3）.

[2]王俊豪、王建明：中國壟斷性產業的行政壟斷及其管制政策[J].中國工業經濟，2007（12）.

[3]嚴海寧、汪紅梅：國有企業利潤來源解析：行政壟斷抑或技術創新[J].改革，2009（11）.

[4]楊蘭品、張秀生：試論發達國家的行政壟斷及其啟示[J].當代經濟研究，2005（11）.

[5]肖興志：自然壟斷產業規制改革模式研究[M].東北財經大學出版社，2003.