糧價(jià)持續(xù)上漲背景下完善糧食價(jià)格調(diào)控政策的重點(diǎn)

○趙予新

（河南工業(yè)大學(xué) 河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

2010年，全國糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“七連增”，達(dá)到54641萬噸，比上年增長2.9%。然而，在糧食豐收的同時(shí)，糧食價(jià)格卻持續(xù)增長。2010年12月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織食品價(jià)格指數(shù)上升至214.7點(diǎn)，再創(chuàng)2007—2008年全球糧食危機(jī)后的歷史新高。2010年，中國居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)由2009年下降0.7%轉(zhuǎn)為明顯上漲，全年上漲3.3%。2011年一季度再上漲5.0%。期間，糧食價(jià)格分別上漲11.8%和14.9%，成為主要推動(dòng)力。2011年6月，全國居民消費(fèi)價(jià)格總水平（CPI）同比上漲6.4%，創(chuàng)歷史新高。

市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)糧食價(jià)格實(shí)施調(diào)控政策的必要性，就在于糧食生產(chǎn)與流通所具有的某些產(chǎn)業(yè)特征會(huì)導(dǎo)致“市場失靈”。糧食價(jià)格調(diào)控具有保障國家安全的公共服務(wù)性。確保糧食價(jià)格基本穩(wěn)定，避免其大幅度波動(dòng)，是國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要保證。如果缺乏有效的糧價(jià)調(diào)控政策，當(dāng)供求失衡時(shí)，將使得國民經(jīng)濟(jì)其他部門價(jià)格水平以及整個(gè)物價(jià)總水平產(chǎn)生波動(dòng)，甚至可能導(dǎo)致通貨膨脹。因此，在糧價(jià)持續(xù)上漲的背景下，如何把握糧價(jià)調(diào)控政策的重點(diǎn)成為一個(gè)亟待解決的問題。本文在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下糧價(jià)調(diào)控政策實(shí)施原則的基礎(chǔ)上，提出完善糧食價(jià)格調(diào)控政策的三個(gè)重點(diǎn)。

二、糧食價(jià)格調(diào)控政策的實(shí)施原則

糧食價(jià)格調(diào)控政策是指政府作為調(diào)控主體，著眼于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全局，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段對(duì)糧食價(jià)格的形成進(jìn)行宏觀上的調(diào)節(jié)和控制。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下政府糧食價(jià)格調(diào)控政策的主要作用在于對(duì)市場配置資源的不足進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)節(jié)、干預(yù)、校正和提供各種服務(wù)，反映政府作為國民經(jīng)濟(jì)宏觀決策者在較長時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)糧食生產(chǎn)和流通全局想要達(dá)到的境地或指向。實(shí)施糧食價(jià)格調(diào)控應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

1、以市場機(jī)制為基礎(chǔ)實(shí)施宏觀調(diào)控

政府制定的糧食價(jià)格調(diào)控政策的目標(biāo)、方向和手段必須建立在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，對(duì)糧食生產(chǎn)、流通和消費(fèi)進(jìn)行調(diào)節(jié)、規(guī)范、支持、監(jiān)督和保護(hù)。政府通過對(duì)糧食市場的宏觀調(diào)控，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)和經(jīng)營者以市場為導(dǎo)向從事糧食生產(chǎn)與經(jīng)營。當(dāng)然，政府并不排除在異常情況下通過糧食政策對(duì)糧食生產(chǎn)和經(jīng)營者直接施加影響。

2、宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)相統(tǒng)一

宏觀目標(biāo)是政府作為調(diào)控主體從宏觀上調(diào)控糧食價(jià)格所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，它追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)。微觀目標(biāo)是農(nóng)戶、企業(yè)和消費(fèi)者按照個(gè)體利益最大化的原則配置資源和安排生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)所追求的目標(biāo)。二者的目標(biāo)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不一致的情況，其中既包含著宏觀目標(biāo)與各微觀主體目標(biāo)沖突的可能性，也包含著各微觀主體之間單向目標(biāo)沖突的可能性。糧食價(jià)格調(diào)控政策要對(duì)各經(jīng)濟(jì)主體的利益進(jìn)行有效地協(xié)調(diào)。

3、綜合運(yùn)用各種宏觀調(diào)控手段

政府調(diào)控糧食價(jià)格的手段有法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)政策、其他手段等。其中法律手段既為政府調(diào)控提供依據(jù)與框架，又可直接對(duì)經(jīng)濟(jì)主體實(shí)施調(diào)控；行政手段主要是行政指令手段，直接對(duì)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)揮調(diào)控作用；經(jīng)濟(jì)手段也包括財(cái)政政策、信貸政策、收入政策、政府購買等；其他手段包括宣傳手段、教育手段、勸告手段等。不同的調(diào)控手段具有不同的特點(diǎn)和目標(biāo)指向。應(yīng)根據(jù)糧食市場宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)、擬解決的問題，選擇使用不同的調(diào)控手段、調(diào)控時(shí)機(jī)和力度。

三、完善糧食價(jià)格調(diào)控政策的三個(gè)重點(diǎn)

結(jié)合中國的實(shí)際，完善糧食價(jià)格調(diào)控政策的重點(diǎn)有以下三個(gè)方面。

1、完善糧食最低收購價(jià)政策

糧食最低收購價(jià)政策是2004年國務(wù)院在全面放開糧食收購市場的背景下出臺(tái)的。幾年來，這項(xiàng)政策在保護(hù)糧農(nóng)利益、促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)糧食市場秩序中發(fā)揮了重要作用。需要注意的是，最低收購價(jià)作為政府的價(jià)格干預(yù)措施，應(yīng)當(dāng)是對(duì)市場機(jī)制的“糾偏去弊”，而不應(yīng)當(dāng)干擾市場機(jī)制的正常運(yùn)行。

首先，應(yīng)明確最低收購價(jià)的實(shí)施條件和實(shí)施時(shí)機(jī)。建議建立由國家有關(guān)部門共同組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)最低收購價(jià)價(jià)格水平的確定工作。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)通過對(duì)糧食品種種植面積、生產(chǎn)成本的調(diào)研，結(jié)合國際國內(nèi)糧食市場供求狀況，擬定最低收購價(jià)。同時(shí)，組織利益相關(guān)者參加聽證，根據(jù)聽證結(jié)果，商定最低收購價(jià)價(jià)格，報(bào)國務(wù)院審批。要注意對(duì)于不同地區(qū)、不同品質(zhì)的糧食品種，制定不同的最低收購價(jià)，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。糧食收獲時(shí)，國務(wù)院根據(jù)糧食生產(chǎn)和市場價(jià)格情況決定是否啟動(dòng)最低收購價(jià)，并給省級(jí)政府一定的自主權(quán)。最低收購價(jià)的價(jià)格水平不宜定得過高，執(zhí)行時(shí)間也不宜過長，否則，會(huì)成為“固定收購價(jià)”。只是當(dāng)糧食集中上市、價(jià)格低于成本時(shí)實(shí)施。一旦市場糧價(jià)高于最低收購價(jià)，應(yīng)停止托市。

其次，堅(jiān)持以糧食生產(chǎn)價(jià)格為基礎(chǔ)制定最低收購價(jià)。糧食最低收購價(jià)的價(jià)位既要盡可能靠近糧食生產(chǎn)價(jià)格，以保障糧農(nóng)利益；同時(shí)也要適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)商品糧消費(fèi)者、特別是弱勢群體的承受能力，盡可能保持糧價(jià)相對(duì)穩(wěn)定。為切實(shí)維護(hù)糧農(nóng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，以糧食直補(bǔ)為核心的糧食價(jià)外補(bǔ)貼應(yīng)作為最低收購價(jià)的必要補(bǔ)充，在堅(jiān)持的基礎(chǔ)上完善直補(bǔ)政策，加大補(bǔ)貼力度，調(diào)整補(bǔ)貼方法。

2、儲(chǔ)備糧適時(shí)吞吐調(diào)節(jié)政策

應(yīng)按照既搞好適時(shí)調(diào)控又注重預(yù)先防范的要求，建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的儲(chǔ)備糧運(yùn)作機(jī)制。

首先，儲(chǔ)備糧的收購、銷售和輪換都應(yīng)與糧食市場供求狀況相適應(yīng)。充分發(fā)揮國家專項(xiàng)儲(chǔ)備在服務(wù)國家糧食宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)維護(hù)農(nóng)民利益、確保市場穩(wěn)定、維護(hù)國家糧食安全的目標(biāo)和任務(wù)。專項(xiàng)儲(chǔ)備糧的吞吐均必須服從于戰(zhàn)略性糧食儲(chǔ)備保障這一基本目標(biāo)。在糧食市場平穩(wěn)時(shí)期，按照有利于控制風(fēng)險(xiǎn)和降低成本的要求做好正常輪換工作。在糧食市場超常波動(dòng)時(shí)期，政府應(yīng)及時(shí)動(dòng)用儲(chǔ)備糧。糧價(jià)過度上漲時(shí)大量拋售，糧價(jià)低迷時(shí)及時(shí)補(bǔ)庫或增儲(chǔ)。企業(yè)周轉(zhuǎn)庫存以市場手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，積極發(fā)揮國有糧食企業(yè)在糧食流通中的主體作用。

其次，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中央儲(chǔ)備糧的監(jiān)管。目前，全國具有中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格的企業(yè)1997家，倉容規(guī)模9865萬噸，近年來，在糧食價(jià)格波動(dòng)過程中，有些企業(yè)存在“轉(zhuǎn)圈糧”、擠占挪用收購資金、糧食售后不及時(shí)轉(zhuǎn)賬、違規(guī)銷售糧食等問題。必須健全監(jiān)管制度，確保中央儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好，確保在國家調(diào)控急需時(shí)調(diào)得動(dòng)、用得上。儲(chǔ)備糧輪換應(yīng)以保證市場供應(yīng)、穩(wěn)定市場糧價(jià)、優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局為主要目標(biāo)，準(zhǔn)確分析市場價(jià)格走勢，注意把握好輪換節(jié)奏，避免集中輪入推動(dòng)糧價(jià)上漲。

再次，建立糧食價(jià)格調(diào)控基金制度。政府在調(diào)控糧食價(jià)格時(shí)，要充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，以市場價(jià)格變動(dòng)的趨勢為基礎(chǔ)調(diào)節(jié)供求，控制糧食價(jià)格大起大落，保護(hù)糧食生產(chǎn)者的積極性。建議建立糧食價(jià)格調(diào)控基金制度，對(duì)按政府規(guī)定以低于市場價(jià)格拋售糧食的經(jīng)營主體給予必要的補(bǔ)貼。利用期貨市場的功能，委托相關(guān)企業(yè)進(jìn)入國際國內(nèi)期貨市場，有計(jì)劃地購入或拋售一定時(shí)期一定量的糧食期貨，引導(dǎo)糧價(jià)走向，保持國內(nèi)糧食價(jià)格基本穩(wěn)定的預(yù)期。

3、糧食對(duì)外貿(mào)易調(diào)控政策

糧食國際貿(mào)易是政府對(duì)糧食供求實(shí)施宏觀調(diào)控的重要組成部分，是調(diào)劑糧食余缺，利用世界資源的一種有效形式，對(duì)穩(wěn)定糧食價(jià)格可發(fā)揮重要的作用。

從某種程度上看，國際糧食市場是一個(gè)寡頭市場。從出口總量上看，作為主要出口國的美國、加拿大、歐盟、澳大利亞的小麥出口占世界出口總量的60%以上，泰國、越南、印度、美國四國的大米出口占70%以上；美國、阿根廷、巴西和烏克蘭四國的玉米出口占77%左右。尤其是美國，其出口的小麥占世界出口量的30%多，玉米占50%。發(fā)達(dá)國家掌控著糧食國際貿(mào)易的利益分配格局。糧食進(jìn)口國常常成為任人擺布的弱者。

首先，堅(jiān)持95%左右的糧食基本自給政策。中國是一個(gè)13億人口的發(fā)展中大國，必須始終堅(jiān)持立足國內(nèi)生產(chǎn)的戰(zhàn)略。即便是5%的進(jìn)口，數(shù)量也十分可觀。按照年需求量5.5億噸計(jì)算，是2750萬噸，國際市場的糧食交易量是2億噸左右，占全球糧食貿(mào)易總量的14%。如此巨大規(guī)模的進(jìn)口量會(huì)加劇國際糧食市場供求失衡的程度，導(dǎo)致國際糧食價(jià)格暴漲。無論從近期還是遠(yuǎn)期來看，中國糧食安全戰(zhàn)略必須堅(jiān)持的基本原則是：立足于國內(nèi)生產(chǎn)，充分挖掘本國糧食生產(chǎn)能力，再通過適度進(jìn)口來彌補(bǔ)國內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口。

其次，實(shí)施“寬進(jìn)嚴(yán)出”的糧食對(duì)外貿(mào)易政策。鑒于資源與市場雙重約束的日益強(qiáng)化，中國保障糧食供給的難度加大，應(yīng)實(shí)施限制出口、鼓勵(lì)進(jìn)口的糧食對(duì)外貿(mào)易政策，糧食生產(chǎn)要立足于保障國內(nèi)需要。要根據(jù)比較優(yōu)勢，擴(kuò)大勞動(dòng)力相對(duì)密集的經(jīng)濟(jì)作物和水畜產(chǎn)品專業(yè)化生產(chǎn)，而利用國際市場來滿足國內(nèi)糧食非口糧增加的需要；在糧食作物內(nèi)部，粳稻、中秈稻和晚秈稻具有比較明顯的優(yōu)勢，可以適量出口。而大豆不具有比較優(yōu)勢，則應(yīng)適當(dāng)增加進(jìn)口。

再次，實(shí)施糧食進(jìn)口貿(mào)易伙伴國的多元化。為避免出現(xiàn)對(duì)特定國家的糧食進(jìn)口依賴。應(yīng)在WTO規(guī)則內(nèi)，將進(jìn)口糧食來源地盡可能擴(kuò)大，減少從美國、加拿大進(jìn)口的比例，增加從法國、澳大利亞、阿根廷等國家的進(jìn)口份額，形成多元化的來源渠道；應(yīng)利用糧食出口國之間的競爭，掌握進(jìn)口糧食的主動(dòng)權(quán)，降低進(jìn)口糧食成本和不確定性；增加中長期糧食的合同比例，減少貿(mào)易摩擦和不穩(wěn)定性。

必須指出，政府實(shí)施糧食價(jià)格調(diào)控政策的最終目的是在資源配置主要依靠市場力量的前提下，通過調(diào)整糧食經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的經(jīng)濟(jì)行為來發(fā)揮政府對(duì)糧食市場的調(diào)控作用。政府干預(yù)同樣有類似于市場的缺陷。必須遵循的一條重要原則是：糧食價(jià)格調(diào)控政策的作用應(yīng)局限于市場機(jī)制發(fā)生失效的領(lǐng)域。

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