少子老齡化背景下我國社會養老服務體系的完善

○劉春萌 （中共泰安市委黨校 山東 泰安 271000）

近年來，少子老齡化問題日益突出。根據全國31個省份公布的各自第六次全國人口普查數據顯示，我國有21個省份都屬于少子化范圍，11個省份甚至屬于超少子化。其中，北京、上海的青少年人口比重在全國最低，均不到10%。而與之相對應的是，全國有26個省份65歲以上老齡人口占比已越過7%的“紅線”，老齡化趨勢開始向全國擴散。這組數據意味著，一方面是青少年人口越來越少，一方面是老齡化越來越嚴重，今后我國將不得不面對少子老齡化、高齡空巢化的嚴峻局面。

著名的社會學家費孝通教授曾指出：與西方的“接力模式”不同，我國傳統社會就是采取“反饋模式”來解決贍養老年人這個任何社會都必須給予解決的問題，即多數傳統家庭以三代或四代共同居住方式，在擴大家庭中“反哺式”地實現對老人的經濟保障、生活照料和情感慰藉。然而，隨著少子老齡化形勢不斷深化，必將給我國傳統的家庭贍養模式帶來巨大的沖擊。因此，現階段必須立足國情加快完善社會養老服務體系。經過10年的探索和實踐，目前我國已初步建立起以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構照料為補充的社會養老服務體系基本框架，但是還很不完善，仍存在許多問題。

一、少子老齡化背景下社會養老服務體系存在的問題

1、居家養老發展滯后

居家養老是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種養老方式。它是對傳統家庭養老的補充與更新。傳統的家庭養老是完全由家庭對老人提供經濟保障、生活照料和情感慰藉，而居家養老則是通過在社區建立一個支持家庭養老的社會服務網絡，讓老人不離開家庭，仍然也能夠享受到一定專業水平的養老照料。《1982年維也納老齡問題國際行動計劃》強調，“護理年長者的一個基本原則應當是使他們能夠在社區里盡可能長地維持獨立生活”，并且建議“應盡可能充分地在社區范圍內發展保健和與保健有關的各種服務”。因此，目前依托社區進行的居家養老已成為國際社會解決老齡化問題的全球共識，并取得了相當好的效果?，F如今美國、德國、荷蘭、日本等國，居家養老的老年人比例都超過90%。2008年2月22日，由全國老齡委、國家發改委、民政部、勞動保障部、財政部等十部委聯合推出了《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，該《意見》的推出傳達了這樣一個信息：為了破解我國日趨嚴峻的養老難題，必須馬上把“居家養老”提到議事日程上來。雖然我國的社區居家養老服務已初具規模。但從整體上看，其仍處于起步階段，主要還存在以下幾方面的問題。

（1）政府重視程度不夠。到目前為止，很多地方政府的興奮點仍然停留在發展經濟上，對居家養老的重要性、迫切性認識不足。表現在：一是專門針對居家養老服務建設的政策文件極少，僅有的政策也大都散見于民政、社會保障、衛生、文化、教育、體育、工青婦、老干部局等多個部門的規章之中，缺乏有效整合，即便現有的政策也沒有很好執行。二是財政投入也比較欠缺。由于目前社區居家養老服務的公共財政政策尚未建立，政府對各類組織和個人的資金補貼仍顯不足。在社區服務發展所需經費中，發達國家政府投入一般占服務資金構成的50%以上，而目前我國政府的投放最多占30%。

（2）社區服務供給不足。目前社區所能提供的居家養老服務缺乏廣泛性和針對性。就服務對象而言，服務的重點是分散供養的“三無”老人、享受低保且生活特別困難同時子女享受低保無贍養能力的老人?？梢?，社區養老服務的供給有一定偏斜。但居家養老作為一種普遍性的養老方式，它不是“補缺型”而是“普惠型”的，因此服務的對象應是有服務需求的全體居家老人，但顯然目前社區的供給能力相當有限。就服務內容來說，當前社區服務的重點放在了滿足老人的生存需求（多是為老人提供家政服務），而忽視了老人的精神需求和發展需求?？墒牵S著“空巢家庭”數量的快速增加，空巢心理障礙癥已經悄然成為了威脅中國老年人心理健康的隱形殺手，如果以上心理問題得不到足夠重視和及時解決，就無法從根本上提高居家老人的生活質量。但目前社區實際上真正提供的服務與老人的需求之間存在著一定程度的錯位。

（3）服務隊伍人員缺乏。一是專業服務人員欠缺。根據測算，2009年我國老人中至少有1130萬失能失智人口，如果按照3個人配備一位養老護理員計算，至少需377萬護理員，但是目前全國能夠持證上崗的有養老員護理資質的全國加起來僅有2萬多人，專業服務人員奇缺。二是志愿者隊伍不穩定。社區志愿者也是社區居家服務人員中一支不可或缺的重要力量。但目前我國社區志愿者隊伍建設仍處于初級階段，許多社區居民對于志愿者服務活動的了解不深，對志愿精神及志愿服務者權利義務等理解不清，有些抱著湊熱鬧或體驗一下的態度加入其行列，在參加幾次活動后，熱情減弱，常出現年頭報名、年中退出的現象，導致志愿者隊伍不夠穩定。

2、機構養老社會化進程緩慢

截至2010年底，全國各類老年福利機構3.99萬個，床位314.9萬張，平均每一百位老人擁有1.77張床位，與發達國家平均每百位老人5—7張床位相比，差距較大。據保守估計，目前我國養老機構的床位缺口數量至少在300萬張以上。面對如此巨大的機構養老需求，完全依靠政府去辦養老機構，不僅經濟負擔重，而且資源浪費突出，因此大力推行養老機構社會化是解決這一難題的必由之路。但社會化不等于市場化。迄今為止，大多數人認為：“民辦”的養老機構是市場化的產物，政府不應該過多地關注“民辦”的養老機構。這也就致使“民辦”養老機構被邊緣化，不能有效地和“政府辦”養老機構同平臺競爭。由于長期以來，我國政府缺乏對“民辦”養老機構的培育與支持，致使“民辦”養老機構發展困難、舉步維艱，這不僅大大抑制了民間養老機構的發展，也造成了我國機構養老社會化進程緩慢。對于我國絕大多數中等和中低收入的老年群體，想選擇一家合適的養老機構確實是非常困難。

基于以上存在的這些問題，應如何著手完善我國社會養老服務體系呢？

二、加快完善社會養老服務體系，積極應對少子老齡化

1、加快社區建設，充分發揮居家養老的基礎作用

（1）強化政府主導作用。一是制定好發展規劃，將社區居家養老服務作為保障老年民生的重中之重，擺上議事日程，納入當地社會發展規劃，應從居家養老的角度來規劃和發展社區。二是整合資源，居家養老不僅僅是民政部門的事，還需要多個部門的協調配合。因此政府應成立專門機構，負責協調整合民政、社會保障、老干部局等多個為老服務部門，盤活各類閑置資源，實現各部門為老服務的資源有效對接。三是加大投入，政府應提供可持續、制度化、多元化的財政支持。各地結合具體市情既可以采取政府購買居家養老服務的方式，也可以采取將相關福利補貼發放給老人的方式等多種不同形式來增加財政資金的有效供給。

（2）健全社區服務功能。要在硬件和軟件兩方面雙管齊下，齊頭并進。一是加快社區硬件建設。首先，要規劃好社區內各項居家養老服務設施的位置，要能最大化的方便老年人；其次，在預算允許的前提下，配備比較完善且實用的醫療、康復、家政等設備設施，并組織好設備的保管和維護；再次，必須完善社區的通訊條件，保證老人的應急救助。當老人遇到突發狀況或者需要幫助時，能夠第一時間趕到老人家中，為老人實施救助。二是加快社區軟件建設。首先，社區應建立健全居家老人的資料檔案，了解老人的家庭和健康狀況；其次應針對不同的老人，開展不同的服務項目。根據居家老人的生活自理能力，年齡患病情況的不同，分別提供不同層次的服務；再次，將服務內容從關注老年人物質需求向關注老年人精神需求發展，特別應關注精神居家養老。針對空巢、單身老人因孤獨造成心理嚴重失衡的現實問題，應如何有效應對？根據美國芝加哥大學心理學家羅伯特·哈維格斯特提出的著名老年理論“活動理論”認為，老年人應該積極參與社會。只有參與，才能使老年人重新認識自我，保持生命的活力。從該理論來看，老人若要擺脫孤獨的困擾，就必須維持足夠的社會互動，拓寬交際活動的空間，重新融入社會，因此，必須在社區營造居家老人之間相互溝通的人文環境。通過社區定期組織的豐富多樣的有益活動，為居家老人提供一個廣交朋友、互相交流的平臺，為老人搭建了互相幫助、重造家園的橋梁，這樣才能使整個社區的服務更上一個臺階，才會更加貼近居家老人的實際需求。

（3）加快服務隊伍建設。隊伍是事業成敗的關鍵。建設一支專業化和志愿者相結合的養老服務隊伍成為當務之急。一是培養專業服務人員。2010年11月24日，全國養老護理員職業技能競賽在北京拉開帷幕，本次競賽是建國以來首次舉辦的國家級養老護理員職業技能競賽?？梢姡瑖覍θ绾伪M快提升養老護理員的專業素質也是高度重視。因此，應以本次競賽為契機，盡快建立以在崗培訓為重點、多元化培養方式相結合的模式。通過專題講座、傳幫帶、實習提升等多種形式和途徑，強化專業知識培訓，盡快建立一支適合居家養老需求的專業技能人才隊伍。二是大力發展社區志愿者。應重視整合和充分利用現有社區資源，特別是要重點開發利用“年輕”老人這個龐大的群體，因為，很多老年人盡管已經卸下了工作重擔，但依然期望“老有所為”。因此，社區可以嘗試建立多種激勵機制，讓志愿服務可學、可做，充分鼓勵和支持“年輕”老人們在力所能及的情況下，爭當志愿者，走“以老養老”、“助人自助”之路。

2、加大扶持力度，充分發揮機構養老的補充作用

在我國確定的社會養老服務體系中，機構養老雖是補充，但其仍是社會養老服務中的重要一環，因此，必須加大扶持力度，充分發揮機構養老的補充作用。面對當前“民辦”養老機構艱難的生存局面，應大力推廣“民辦公助”制度。所謂民辦公助，就是對多種社會力量投資舉辦“非營利”性養老機構的行為，由各級政府給予政策扶持和引導性的資助。

（1）突破土地供應瓶頸。只要社會資本承諾按與政府的約定運營“非營利性”養老機構項目，政府就應在土地取得方式、獲得土地的價格等方面給予與政府事業單位相同的待遇。

（2）加大資金扶持力度。對于非營利性的民辦養老機構，必須加大資金的扶持力度。政府既可以在建設期按照建設規模、投資總額、土地租期等指標，一次性或者分期給予建設補貼，又可按照床位數、收養人數、入住率等指標，給予一定的運營補貼。通過這些措施都能有效的鼓舞社會資金的投資熱情。

（3）政府承擔部分風險。政府應承擔易于控制的一部分風險，如實行托底支持等，從而有效提振社會資本投資信心。

總之，現階段必須加大扶持力度，盡快把一個個優質的養老機構建立起來，就是社會為老人盡孝。社會養老服務體系是一個復雜的系統，其建設需要多個子系統的配合協調，我們必須盡快整合政府、家庭、社區、個人和民間機構等各方資源，完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的社會養老服務體系，不斷提升老年人的晚年生活質量，更加積極的去應對少子老齡化的挑戰。

[1]費孝通：家庭結構變動中的老年贍養問題——再論中國家庭結構的變動[J].北京大學學報（哲學社會科學版），1983（3）.

[2]劉暢：我國養老服務體系的構建——基于系統論的視角[J].蘭州商學院學報，2010（2）.

[3]張良禮、蔡寶珍、李杏生、程曉、陳友華：應對人口老齡化——社會化養老服務體系構建與設想及規劃[M].社會科學文獻出版社，2006.

[4]全國老齡工作委員會辦公室：中國人口老齡化研究論文集[C]．華齡出版社，2010.