GPA與我國政府采購預算

○范佳杰

（安徽大學經濟學院 安徽 合肥 230039）

建立現代意義上的預算制度是西方資產階級革命的重大成果之一，也是人類歷史上的偉大跨越。它作為現代民主社會的一項重要基石，是政治文明不斷進步、法治精神不斷完善、公共意志得到充分尊重的要求。由政府預算上升到國家法律，必須經過民主代議機構嚴格的審議、討論、完善和最后批準，上升為國家法律并受社會的監督執行。預算草案以及決議的公開是這一切民主程序的前提。本文所討論的政府采購，作為政府財政支出的重要部分，能否借助于加入GPA的時機和要求，倒逼我國政府采購預算的公開進而推進部門預算的公開，其進程與結果很值得期待和觀察。

一、從WTO到GPA

2001年，我國在入世提交的《中國加入工作組報告書》中就做出了承諾：在適當的時機盡快加入GPA。2006年，我國政府宣布在2007年12月底前啟動加入GPA的談判程序。2007年12月28日，我國正式啟動加入GPA的談判。2008年2月，中國政府派出代表團赴日內瓦與GPA成員開展了首輪談判。2008年5月13日，財政部公布了中國加入GPA初步出價清單。同時，中國還承諾2020年向APEC成員開放政府采購市場。

GPA是針對政府采購市場而制定的規則。作為WTO下的一個諸邊協議，它不同于W TO的其他一攬子協議，不屬于那種一旦加入其他協定隨之生效的范疇。W TO成員自愿選擇是否加入GPA，締約方可根據各自具體情況談判加入的具體承諾條件，且談判結果僅在簽字成員間發生效力。所以，它為參加方另行提供了條約談判場所。

二、我國的政府采購預算

各國實行政府采購制度的首要目的就是節約財政資金，維護國家和社會公共利益，規范財政支出管理。所以，作為財政管理體制的一個重要組成部分，政府采購首先是對財政活動的約束和規范。在一個民主的社會，財政透明是保障公民基本知情權和監督政府的一個重要組成部分，也是民眾對政府財政行為進行監督的基本前提和政府提高效率行為的重要手段。對政府采購透明度的要求不能僅僅局限于在政府采購市場上采購方和供應商的信息對稱，而應該更多著眼于采購的資金來源、規模、方向和內容，項目的可行性、績效的評價等關于財政支出的評估及事后的問責方面，充分尊重基本的公民政治權利，規范政府對財政資金的使用，尋找提高資金使用效率、建設廉潔政府的有效途徑。

《政府采購法》第三十三條：“負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總。”第六條：“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行。”第三十六條：“在招標采購中，若出現‘投標人的報價均超過了采購預算，采購人不能支付的’情形時，應予廢標。”政府采購預算若要得到批準，必須先要公眾了解，而嚴格的執行也必須要求對批準了的預算予以公開透明。同樣，按照GPA第十七條中：“在任何其他方要求下，締約方必須依照本協議及時提供所有必要的信息以證實采購活動的公平性和無私性，包括中標者的特點和相對優勢的信息。”如果沒有政府采購預算的公開，對超過報價的供應商的排除就無法提供“公平性和無私性”的證據。但從我國的實際看，只有少部分地區公開了政府采購預算中一小部分的內容。我國目前所公布的政府采購預算基本都是狹義的項目預算，也就是說通常只針對招標采購，執行一次招標采購才將相應的預算金額公開。像競爭性談判采購、單一來源采購、詢價采購這三種更容易出現問題的采購形式的預算金額卻無法得知。

三、關于政府采購預算公開的討論

政府采購預算是否應該公開，公開是好是壞，公開的時間表如何確定，都是各方一直爭論不休的話題。在這里存在以下幾種觀點。

1、政府采購預算公開是大勢所趨

不公開就做不到對所有投標人的公平，本年度能否爭取到資金、能爭取到多少資金，以及爭取到的資金什么時候下撥、下撥的資金如何安排，這些在年前編部門預算的時候根本無法獲知。這部分資金存在著這么多不確定的因素，使得這一年度的政府采購也充滿了不確定性，對資金的使用效率無法進行跟蹤監督，但這靠政府采購行為本身無法解決。另外，提高政府采購預算透明度，是提高政府采購資金效率和規范性的需要，是提高財政管理科學化精細化水平的需要，是提高政府透明度和公信力的需要。政府采購要解決“三公”的問題，預防腐敗，也必須將政府采購支出的預算公開，將“三公”經費通過審議，在監督下進行實施。

2、因為條件尚不成熟而為時尚早

很多政府采購預算都沒有編制，公開就無從談起。部門預算公開確實是大勢所趨，但采購預算可以不公開。預算編得不準確是采購預算公開過程中面臨的最大問題。工程預算一般由設計院做可行性投資估算，初步設定項目概算和施工圖預算，做預算的人要有施工經驗，有的部分要由造價師來做，這是一個專業性、技術性都很強的工作。采購預算公開，可以公開買什么、買多少（指數量），至于具體采購環節中涉及的要花多少錢來買，那是技術性問題，不一定非要公開。如果一定要公開的話，公開價格幅度最好，在采購中設置金額上下限，但幅度不能太窄，這樣既能增加采購的技術性，也能增加商業競爭性。還有一種方法，就是采購預算不與招標合同直接掛鉤，也就是說采購預算不作為評標的標底。世行、亞行的工程招投標中，工程預算與投標報價范圍就不是一回事。因為預算是根據定額來做的，定額調整趕不上市場變化，投標評標時可以不依靠預算。任何采購都要討價還價，如果連底牌都亮出來了，就會失去討價還價的空間。

在我國加入GPA談判的背景之下討論我國政府采購預算，需要明白這樣一個認識：政府采購預算的透明是外在的壓力還是內在的要求。政府采購預算的公開不是為了迎合GPA的要求，而是我國政治民主化、政務公開化、轉變職能、依法治國、依法監督的需要。所以，政府采購預算是否公開應該考慮是否符合財政管理的要求，而不是政府采購具體環節是否需要，加入GPA只是政府采購預算改革的助推器。只有樹立這種觀點，才能理解政府采購是我國財政管理體制的一部分，加強政府采購預算的透明度，進而利用這種契機推動我國部門預算透明的重要意義。

四、政府采購預算內容

從政府采購的監督以及意義來看，以往只是涉及到具體的采購行為和采購效果，而把政府采購預算放到部門預算里研究的比較少，這就使政府采購預算處在兩者之間，成了一個邊緣化的問題。

近期召開的全國GPA談判應對工作及政府采購工作會議明確提出，深化政府采購制度改革的目標是：結合GPA談判進程，逐步建立涵蓋各類預算體系資金、各類政府采購主體（含軍事采購、有關國有企業采購）和各類采購對象，符合公共管理要求和GPA規則的政府采購管理制度。翟剛在會議上說，政府采購在財政整體改革中的角色定位：第一，適應政府預算體系改革與支出結構調整的需要，繼續擴大政府采購的規模和范圍，進一步將政府采購的職能作用覆蓋到所有政府支出及公共事務范圍；第二，適應財政科學化、精細化的改革要求，進一步提高政府采購監管水平，大力推動政府采購制度改革與財政其他改革的融合工作，其目標就是建立完整的財政預算執行管理體系；第三，適應財政完善宏觀調整的需要，加強與預算、稅收、國債、貼息等調控手段的協調配合。如上所述，將GPA、政府采購預算、財政管理體制作為整體聯系起來，作為政府采購的重點，明確了政府采購預算的地位。

我國《政府采購法》第二條第二款規定：“政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”財政性資金包括財政預算資金和預算外資金。財政預算資金是指年初預算安排的資金和預算執行中財政追加的資金，預算外資金是指政府批準的各類行政事業收費或基金等。按照國內采購法的規定，只要是財政資金的采購都應該公開，那就包括了預算內采購的公開和預算外采購的公開。但我國目前部門預算的實情是：存在大量的預算外資金，這部分資金沒有納入到預算管理，更不可能指望能夠公開。所以在我國部門預算公開的趨勢之下，要規范預算外資金的管理，將其納入到預算內并依法公開，加強政府采購預算的監管職能，防止將預算內資金的采購轉移到預算外資金的采購。另外，政府采購其實不只是集中采購，還有分散采購、邀請招標、競爭性談判、詢價和單一來源采購方式，而我國《政府采購法》的上述規定僅涉及集中采購，因而縮小了政府采購的范圍。其他幾種形式的采購方式也應該編入政府采購預算中，即使不受《政府采購法》的約束，也應該受到《預算法》和政府采購預算的約束；或者就是修改目前的《政府采購法》，將除了集中管理的其他幾種采購也納入政府采購管理之中，嚴格編制政府采購預算，規范資金的審批、使用和監督。

GPA關于附錄一中列出的開放清單，是雙方討價還價達成的結果，開放清單內門檻價以上的采購都要通過國際招標的方式進行。根據透明度原則，這些采購資金會以政府采購預算的方式予以公開，而協議不會具體區分資金的來源以及資金的性質。所以說，GPA不能也無權具體規定一個國家的財政預算制度和預算編制方法，但是通過對政府采購行為和原則的規定，可以促使財政預算走向科學化、精細化和公開化。

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