比較視野下的社會主義新農村建設
——以控制和發展為中心的考察

王科

（江蘇行政學院，江蘇南京210004）

比較視野下的社會主義新農村建設
——以控制和發展為中心的考察

王科

（江蘇行政學院，江蘇南京210004）

社會主義新農村建設并非僅僅是對當下農村境況的單一性反應，如果我們將其置于近代以來國家鄉村治理方式的變動這一長時段的視野中就會發現，這場變動與晚清以來的鄉村治理變革之間有著很強的延續性。這種相似性和延續性為我們對二者進行比較性的觀照提供了前提和基礎，盡管此前的變革并不能提供現成的解決當下問題的答案，但對它的考察無疑有助于我們更好地解決社會主義新農村建設在其進程中所遇到的困難和挑戰。

新農村建設；控制；發展

在當前學界關于社會主義新農村建設的研究中，有為數不少的研究者認為新農村建設是對當下農村自然社會生態所作出的一種因應。①這誠然是無可厚非的。但如果我們僅僅將新農村建設看成是對當下農村境況的單一性反應，就很有可能忽視這場變革之后所蘊藏的深層背景。因為一旦從長時段的視野來考察這場變動，我們就會發現這場變動帶有很強的延續性。本文試圖將其置于近代以來國家鄉村治理方式的變動這一長時段的視野中來加以考察。而延續性的存在則為進一步的比較性觀照提供了前提和基礎，這無疑有助于我們更好地認識乃至推進這場農村變革。

一、舊問題還是新問題

（一）清末至民國國家鄉村治理方式的變動。

清代的地方行政制度是省、道、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）四級制。［1］（P5）縣是清代最基層的政府機構，是一省之內的最小行政單元。縣的長官稱知縣，知縣擔負的職責極為廣泛，據《清史稿》所載，“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農賑貧，討猾除奸，興養立教。凡貢士、讀法、養老、祀神，靡所不綜。”［2］（p3357）但實際上知縣最主要的職責是維持治安、征稅和審理訴訟案件。首先，這幾方面的實績是評估知縣政績的主要依據。如果他懈怠了這些職責，可能會受懲戒。而另外的那些職責，因為并不影響知縣的考成，所以知縣們一般都以很少精力去應付乃至有意忽視。［3］（p32）其次，我們可通過縣以下的鄉里組織的主要功能來加以考察。清代鄉里制度最重要的是里甲制和保甲制。清代的里甲制基本沿襲明代模式。順治三年（1646年），清廷下令修造《賦役全書》，實行“因田定賦，計丁授役”的制度。［4］（p882）順治五年（1648年），清政府開始在全國范圍內推行里甲制。“初沿明制，計丁授役，三年一編審，嗣改為五年。……里長十人，輪流應征，催辦錢糧，勾攝公事，十年一周，以丁數多寡為次，令催納各戶錢糧，不以差徭累之。編審之法，核實天下丁口，具載版籍。年六十以上開除，十六以上添注，丁增而賦隨之。”［2］（p3543-3544）不難看出，里甲的主要職能是辦理征稅、戶口登記等事務。康熙五十一年（1712年），清廷頒詔“滋生人丁，永不加賦”，接著雍正時又全力推行“攤丁入畝”，賦役合而為一，進一步破壞了里甲制度賴以存在的基礎。其后，里甲制逐漸廢弛。保甲制的基本內容是“州縣城鄉十戶立一牌長，十牌立一甲長，十甲立一保長。戶給印牌，書其姓名丁口。出則注所往，入則稽所來”。［2］（P3481）從乾隆元年（1736年）起，清廷不斷頒布加強保甲組織的詔令，尤以乾隆二十二年（1757年）的更定十五條最為詳盡。［2］（p3481-3482）保甲制的基本功能是緝查違法者以維持地方治安。

里甲和保甲的功能與知縣的主要職責是吻合的，這實際上也反映了清王朝治理鄉村的基本目標——征稅、控制地方以保持政權的穩固。那么，里甲、保甲等組織是否能夠實現清王朝的基本目標呢?由于里甲制逐漸為保甲制所取代，保甲制可謂是清代治理鄉村最重要的鄉里制度。很多學者認為，清代的保甲制是十分成功的，政府能夠借助保甲將鄉村居民置于自己的控制之下。瞿同祖對此看法表示了質疑，他認為上述結論更多的是基于法律規定而不是該制度實際應用的討論。他提到，保甲制最初實行于1644年，但當時的地方官態度消極，懶于貫徹。直到1726年，雍正皇帝還在一份詔書痛斥地方官員推行保甲不力。此后，一些用以督促貫徹推行保甲制度的獎勵頒發被制定出來，但實際情況并沒有因此好轉。瞿同祖還注意到，乾隆皇帝在1757年、嘉慶皇帝在1799年和1810年都曾頒布詔書，指責地方官員僅把保甲制看作一種形式。［3］（p254）據此，瞿同祖認為保甲制總的來說是沒有效率的。瞿同祖的看法無疑更具有說服力，它說明里甲制和保甲制確實不太完善。但是，清代中前期的鄉村社會還是相當穩定的，國家也能夠征收到相當數量的稅額。換言之，雖然保甲制度等還不太完善，但還是能夠實現清王朝的基本目標。在這一時期，清王朝主要借助里甲、保甲等鄉里組織對鄉村社會實行間接的控制和管理，對于鄉村社會實行的是一種非正式治理的方式，它的基本目標是征稅并維持地方的治安，組織的功能和目標是相適應的。但晚清以后，這種治理方式越來越不適應國家新的目標，逐漸開始失效，國家的鄉村治理方式隨之發生了變更。

庚子事變是晚清變革最直接的契機。庚子事變后，慈禧太后以光緒帝的名義頒下一道諭旨，內稱：“世有萬禩不易之常經，無一成不變之治法。”［5］（p4601-4602）這道上諭不僅表明了清廷變革之決心，更反映了西方列強對于清廷的沖擊力之強。清廷落后的國家能力在庚子事變中暴露無疑。以慈禧太后為首的中樞領導力量已經意識到，要想使清政權延續下去，變革已是勢在必行。而變革舊有統治方式當然也包括如何對幅員遼闊的鄉村社會進行有效的控制與管理。一方面，它要比以往更直接更有效地控制鄉村，以便從鄉村社會獲取更多的人力、物力、財力來發展國家以應付內憂外患。另一方面，它也必須重視鄉村社會的發展，以維持其日漸喪失的合法性權威資源。

新政是清政府所作出的具體努力，其舉措可謂廣泛而多重。最初與鄉村社會有關的是設立新式警察和學校。1909年以后，各省巡警道陸續設立，各州縣警務機構一般稱警務公所。新式學校和警察改變了縣政府的舊有結構，意味著縣政府職能的擴大，尤其是《各省官制通則》中規定的區官，反映了國家在縣以下設立基層行政機關的意圖。

當然最為重要的還是光緒三十四年（1908年）頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，但章程所規定的大部分自治內容卻未能付諸實施。該章程規定，城鎮鄉自治范圍包括：“一、本城鎮鄉之學務；二、本城鎮鄉之衛生；三、本城鎮鄉之道路工程；四、本城鎮鄉之農工商務；五、本城鎮鄉之善舉；六、本城鎮鄉之公共營業；七、因辦理本條各款籌集款項等事；八、其他因本地方習慣，向歸紳董辦理，素無弊端各事”。［6］（p728-729）如此眾多的內容自然無法在短期內迅速完成。據《憲政編查館資政院會奏憲法大綱暨議院法選舉法要領及逐年籌備事宜摺》所記，清廷本擬于章程頒布后的第六年（1913年），“城鎮鄉地方自治一律成立”。［6］（p65）然而清廷1912年即宣告滅亡，預期的目標根本沒有實現。

清廷的覆滅并未導致這一問題的消解。北洋時期雖然政局更替頻繁，但仍沿著清政府變革的方向前進。相對于晚清的變革而言，清末的警察和教育新政都得以延續。清末的勸學所曾被取消，但不久又予以恢復，后來被改為教育局。警察的沿革變化各地多有不同。1914年，袁世凱政府頒布了《縣警察所官制》，規定在縣內繁盛地方設立警察分所，但實際上許多地方普遍設立了區一級警察機構。［7］（P124-125）地方自治總的來說也在向前發展。雖然袁世凱政府于1914年下令停辦地方自治，但同年12月又公布了一個新的《地方自治試行條例》，畢竟它也需要“自治”這一旗號來鞏固其政權的合法性。該條例只是規定了縣以下的“區”自治，“一縣之自治區域，得設四區至六區，其二縣以上合并之縣，得增至八區。”［8］（P49）由于眾所周知的混戰局面，北洋政府的政令并不能有效的上傳下達。有些省區試圖在自己的范圍內獨立進行類似的制度變革，同樣由于軍閥混戰不斷，未能得到認真地執行，而且各地自治的情況差異很大。

從晚清至北洋時期，國家為了更有效地控制基層鄉村社會，開始在縣以下設立許多新的機構，包括區、鄉等新的基層政權機關、現代警察和新式學校等等，縣為最基層政府機構的局面得到改變，但是，晚清的迅速滅亡和北洋時期的軍閥混戰大大延緩了這一進程。縣一級政權只是在形式上建立了現代國家機器的機構組織，而縣以下的基層政權制度并沒有完全正式地建立起來。換言之，直到南京國民政府統一全國之前，晚清以來的鄉村治理變革離自己的目標還很遠。

作為一個新的統一的國家政權，國民政府同樣面臨這一問題。盡管國民政府的國家機器比晚清以來的歷屆政權都要強大，但國民黨人同時面臨的問題也要更加復雜。南京國民政府在鄉村合法性權威的缺失以及農村的衰敗都使得它必須沿著晚清以來鄉村變革的道路繼續前進。在一個仍以農業為主要財源的社會，它要從鄉村社會汲取更多的資源。無論如何，國民黨人都必須給出自己的鄉村治理方案。正是基于這樣的認識，國民政府“深覺民族國家的復興大業，應從‘庶政’改革入手，而改革庶政的基礎，是在于為政治骨干的縣政建設”。［9］（p71）1932年12月，第二次全國內政會議在南京召開，并通過了《縣政改革案》，此后各省相繼建立縣政建設實驗縣。［10］（P1-2）實驗縣設立的目的在于“形成一個最低限度的標準縣，以供他縣或他省辦理縣政建設者之借鏡”。［10］（p3）在眾多的實驗縣中，江寧和蘭溪實驗縣是由南京國民政府主導的，因而也最能代表南京國民政府對于鄉村社會的治理藍圖，其變革的著力點仍然是以控制和發展為中心，然而來自內外兩方面的困難使得這場變革處于一種中間狀態，不僅國家對于鄉村社會的實際控制力未能達到預期的標準，而發展的程度同樣受到很大程度的限制。②

（二）建國以來的鄉村治理模式及社會主義新農村建設的延續性。

共和國成立后，這場以控制和發展為中心的鄉村治理變革并沒有斷裂，而是繼續延伸下去。首先，控制的因子得到進一步的發揮。一個強有力的中央集權國家在經過幾十年的分裂后終于重新建立，而南京國民政府一直以來都未能建立對全國范圍內的有效控制。正是基于這一點，共和國政府在鄉村社會實行的土地改革、農業集體化運動才更具意義。在共和國成立之前，土地改革已經在一些老解放區展開。1949年通過的“共同綱領”確定了“有步驟的將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”［11］（p2）這一方針，此后，新解放區的土地改革在這一原則指導下相繼展開。土改的過程通常首先是組織農會和民兵，農會取代過去比較有財勢的鄉村長者主宰的傳統制度，而民兵則取代舊的保甲制度。當共產黨政權隨著這些新的鄉村組織日益鞏固時，土改運動逐步轉向社會和經濟的目標。首先，地主必須交出過去剝削農民的地租庫存；接著，就開始劃分農村階級和確定土地所有權的復雜過程。所有這些措施都是為沒收和重新分配土地作準備。除了少數民族聚居的一些地區以外，土改運動到1952年底已經大體上結束。然而土地改革運動僅是向集體化前進中的一個步驟，在發動土地改革的前一年，毛澤東已經宣布農業集體化只是時間問題。1952年底時，已有40%的農戶加入了互助組。到1955年初，這一數字增加到農戶的65%左右。盡管互助組和生產合作社在成立過程中遇到各種各樣的困難，但到1956年上半年時已基本實現了農業的集體化，這遠遠超出了原先預計的時間表。③與江寧變革相比，這些運動加強了中國共產黨對于基層社會的控制，其成功之處正是在于它消除了制約江寧變革的各項因素。土地改革運動把地主階級作為一個階級加以消滅，實際上也就消除了阻礙變革的地方因素。中共的廣泛而嚴密的基層組織則是另一項重要因素。到1955年初，全部鄉的70%有黨支部，到年底則達到了90%。中國共產黨的組織遠較國民黨嚴密，動員能力也更強，在土改中農民的積極性也被充分調動起來。江寧變革中的種種不利因素，如政府權威的脆弱、地方土劣的阻撓、農民的漠視等等，在這里均得到了扭轉。到集體化完成時，農民的政治經濟生活已經被逐漸納入國家行政運作的軌道。

然而土地改革并沒有改變農民傳統的農業技術和生產模式，因而并不能有效地提高農業生產率。更為重要的是，農業因整個國家的經濟發展采用所謂蘇聯模式而遭到更嚴重的忽視。這是一個面向城市的發展戰略，而把農業作為發展工業的一個重要資金來源，并且優先發展重工業。而農業合作社的組織反而加強了國家向農村抽取資源的能力。這樣，農村的發展不可避免地受到了很大的制約。總的來看，從1950年直到七十年代后期，農民的人均收入沒有明顯的增加。④八十年代初，農村的政治經濟層面發生了新的變革。村民自治作為一項新的政治實踐在鄉村社會逐步展開，從其選舉中暴露的矛盾中可以發現，國家對基層的控制有所放松，但這并非是出于自治的發展，而是由于新的地方勢力在一定程度上掌握了地方的控制權，這些新的地方勢力包括作為既得利益者的原基層行政人員、地方家族勢力以及一些流氓惡勢力。［12］（p291—300）當然，這一實踐的前景仍有待更長時段的考察。同時，聯產承包責任制在全國各地廣泛興起，盡管在最初階段農業生產得到了一定的恢復，但從二十幾年的運作實踐來看，它似乎并沒有引起一場經濟革命，也沒有帶來農業經濟效益上的提升。社會主義新農村建設正是在這樣的背景下被提出，胡錦濤同志在建設社會主義新農村研討班開班式上的講話中特別強調，目前制約農業和農村發展的深層次矛盾尚未消除，促進農民持續穩定增收的長效機制尚未形成，農村經濟社會發展滯后的局面也還沒有根本改變，因此今后一個時期建設社會主義新農村，第一條就是要全面加強農村生產力建設。［13］（P1-2）可以說，從目標角度而言，它與此前的變革具有相似性，因而我們也可以說變革是相延續的。因此，當前的新農村建設雖然帶有明顯的時代特征，但并不完全是一個新問題。

二、比較視野中的利弊透視

既然具有相似性和延續性，那么我們就可以對二者進行比較性的觀照。與民國時期的江寧實驗縣一樣，新農村建設同樣是一種政府主導型的運作模式，依靠政府的力量從外部進行推動。當時的江寧縣長梅思平就曾說過，“我們用政府的力量去推進，而不是社會的力量，在促進鄉村組織。”［14］同樣在新農村建設中，依然是由中央政府制定新農村建設的具體方案，具體則由地方政府來實施。對于鄉村內部的農民來說，這均是一股來自外部的力量，因此二者均是一種外生型模式。政府主導型明顯具有某種優勢，但從江寧的實踐來看，這種模式又存在很大的弊端。因為政府的主導性越強，民眾的主動性就越低，自然也就不會有太多的認同感，效果自然也會受到很大的限制。

這一弊病并不僅僅出現在江寧實驗之中，即便定縣、鄒平號稱不同模式的實驗區也多少存在類似問題。因為無論是江寧實驗縣政府，還是平教會這樣的學術團體，相對于鄉村而言均是一股來自鄉村外部的力量。梁漱溟和晏陽初都意識到要發動農民的力量，晏陽初即曾說過：“鄉村問題的解決，一定要靠鄉村里的人；如果鄉村里的人自己不動，等待人家來替他解決問題，是沒有這回事情的。鄉村問題的解決，天然要靠鄉村人為主力。”［15］（p562）但在具體的實驗工作中，他們均將農民看成改造的對象。晏陽初認為一般的農民愚、窮、弱、私，也就意味著要對他們進行改造。用他的話說即是：“定縣有八萬青年農民，推之全中國，至少有八千萬青年農民，我們抓住了這大數量的青年，鍛煉他，改造他——中國教育的目標不應是適應生活而是要改造生活的——喚起他們的自強自覺。”［15］（p305）正因如此，鄉村建設工作者自以為于鄉村有好處的工作在鄉村其實并沒有贏得農民真正的認同，二者也沒有如他們說的那樣打成一片，其結果恰如梁漱溟所概括的那樣，所謂“號稱鄉村運動而鄉村不動”。［16］（p369）在江寧，甚至農產品新品種的推廣這樣單純為了改良農業的舉措都會受到質疑。

新農村建沒對于民眾主動性的發揮給予了足夠的重視，但問題的關鍵在于它本身就與政府主導性存在一定的矛盾，它畢竟是一種外生型的運作模式，而不是農民內部自發產生的。另一方面，農民知識結構的薄弱也影響了自身主動性的發揮。在民國時期的江寧縣有一項調查，在所調查的481家中，不識字人數占到73%。［17］（p82）那么這種狀況在當下的農村社會是否已經改觀了呢?根據有關統計，占全國勞動力總量約70%的農村勞動力中，文盲或半文盲勞動力占7．4%，小學文化程度占31．1%，初中文化程度占49．3%，高中文化程度占9．7%，中專文化程度占2%，大專以上文化程度僅占0．52%。［18］（P31）可見，農民的整體素質依然不高，這必將成為制約新農村建設的一個重要因素。

地區的差異性問題也是不可忽視的一點。正因中國地區的差異性很大，民國時期的鄉村建設才會出現多種運作模式。這一問題在今天依然存在。其實我們也可以進行橫向的比較，比如與溫鐵軍、賀雪峰等個人或社會團體所開展的鄉村建設實驗進行了比較。可以發現，他們的實驗同樣具有很強的地域特性。因此，當新農村建設作為國家的一項重要舉措面向全國整體推行時，一定要注意各地區的區域特性。

不可否認，當前的社會主義新農村建設也帶有自身的時代特征，其中最為明顯的就是今天的中國已經進入了一個以工促農、工業反哺農業的階段。［19］2005年我國人均GDP達到1700美元，達到中低等收入國家行列，部分東部沿海城市已經超過3000美元，一些省市達到了5000美元。近年來國家財政收入快速增長，從2000年的13000多億元增加到32000億元，僅僅用了五年時間。2005年，非農產業占GDP的比重已上升到87．6%，而農業的比重已下降到12．4%。［20］（p4）與以前相比，這顯然是優勢的一面。但相對優勢而言，潛在的問題無疑更加值得我們重視。對建國初期的鄉村治理模式乃至民國時期的鄉村治理變革進行研究，雖不能直接提供現成的解決當前農村問題的答案，但對它的研究并將之與當前的農村變遷進行比較性的觀照，必將有助于更好地解決社會主義新農村建設在其進程中所遇到的困難和挑戰。

注釋：

①此類著作頗多，如李佐軍主編的《中國新農村建設報告（2006）》（社會科學文獻出版社2006年版）和蔣和平、朱曉峰的《社會主義新農村建設的理論與實踐》（人民出版社2007年版）均持類似觀點。

②具體可參見拙文《主動的政府與被動的民眾—江寧實驗縣鄉村合作運動有限性諸因素》，《歷史教學》2008年第1期。

③參見弗雷德里克·c·泰韋斯：《新政權的建立和鞏固》，麥克法夸爾、費正清主編：《劍橋中華人民共和國史：革命的中國的興起（1949~1965年）》，中國社會科學出版社1990年版，第85-89頁，第113-124頁；莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國及其發展——中華人民共和國史》，社會科學文獻出版社1992年版，第114-127頁，157-182頁；羅平漢：《土地改革運動史》，福建人民出版社2005年版。

④參見弗雷德里克·C·泰韋斯：《新政權的建立和鞏固》，第65-69頁；莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國及其發展——中華人民共和國史》，第179—181頁。

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［18］王方華，顧海英．新農村·新思路·新發展［M］．北京：中國農業出版社，2006．

［19］中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2006—02／2l／content_4207811．htm，

2006—2—21．

［20］李劍閣．中國新農村調查［M］．上海：上海遠東出版社，2007．

責任編輯劉絳華

F303.3

］A< class="emphasis_bold">［文章編號］1

1008-6463（2011）02-0046-05

2010-11-25

王科（1979-），男，江蘇連云港人，江蘇行政學院講師，歷史學博士，主要從事近現代中國城鄉變革，當代中國農村研究。