地方民生立法中的問題及對策

彭賢鴻

（中共江西省委黨校法學教研部，江西南昌330003）

地方民生立法中的問題及對策

彭賢鴻

（中共江西省委黨校法學教研部，江西南昌330003）

民生問題自古以來就是老百姓和國家治理者密切關注的問題，近年來解決民生問題越來越成為廣大民眾、人大代表、政協委員和政府官員的熱議話題，越來越成為老百姓的強烈呼聲。民生已經成為地方人大立法的“主題詞”，但目前各地方在民生立法過程中，仍然存在民生立法理念不明確、立法數量不足、立法質量有待提高和立法過程缺少監督等問題，急需從各方面加以完善。

民生；生存保障；地方立法；幸福指數

改革開放以來,我國社會財富和民眾的收入都有了大幅度增加，但最近幾年的調查發現民眾的幸福感卻出現了下降態勢。當前的人才外流現象，“裸官”現象，富人、明星加入外籍和財富向國外轉移等現象都和國內民生方面存在的種種問題有著密切聯系。民生問題關系到千家萬戶的安定幸福，也關系到國家的長治久安。如何通過完善地方民生立法讓普通民眾分享改革開放的豐碩成果，過上安定、富裕、幸福的生活，讓民眾更愛國、財富不外流，已經成為地方立法工作中迫切需要解決的問題。

一、當前加強民生方面地方立法的重要意義

自古以來，民生問題都是國家治理者必須重點關注的問題，其與國家和地方的穩固和發展有著密不可分的關系。我國古代學者和政治家對民生和國家的關系有很多經典的闡述。比如，“民惟邦本，本固邦寧”；“民為貴，社稷次之，君為輕”；“以人為本，本治則國固，本亂則國危”；“天下順治在民福，天下和靜在民樂，天下可憂在民窮，天下可畏在民怨”,等等。

新中國成立后，國家領導人關注民生問題。鄧小平同志明確提出要把是否有利于提高人民生活水平作為判斷是非得失的重要標準，強調一切政策的出發點和歸宿始終要看“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。江澤民同志提出“三個代表”重要思想，強調中國共產黨要“代表最廣大人民的根本利益”。以胡錦濤同志為總書記的黨中央更是明確提出以人為本的理念，指出“只有把人民放在心上，人民才讓你坐在臺上”，強調要“權為民所用，情為民所系，利為民所謀，”。

國家的穩定和富強離不開地方穩定和富強，一個國家民生問題實際上就是全國各個地區的民生問題的集中體現。近年來，全國各地出現了不少涉及民生的問題，其中比較典型的有就業難、就醫難、上學難、住房難、按時拿工資難、吃放心食品難、打官司難、出行難等“八難”問題。民眾因為民生問題上訪的事件不斷增加。這些民生問題嚴重影響到國家的穩定和經濟建設的順利進行，影響到我國和諧小康社會的建設。雖然我國也出臺了不少有關民生方面的立法，但是由于我國地區差異特別大，這些立法很難照顧到各省市的實際情況，導致各省市在執行國家民生方面的法律時，很難落到實處。各地方有必要根據國家已有的民生立法出臺符合本地區的實施辦法，更有必要根據《立法法》和有關上位法提前針對具有本地區特色的民生問題進行地方立法。只有各個省市區將本地區的民生問題解決好，整個國家才能真正解決好全國的民生問題。我國各地區差異很大，不可能就所有的民生問題制定出各個地區都能統一適用的法律法規，需要各個地區提前針對本地區突出的民生問題制定出地方性法規或規章。這樣既能針對性地解決具有本地特色的民生問題，又能為今后全國范圍的民生立法提供理論和實踐依據。

二、地方立法在民生方面存在的不足

（一）有關民生方面地方立法的意義理解得不夠深刻。

地方立法雖然已經由原來的管理立法、經濟立法逐步向民生立法轉變，但現在仍有不少地方立法對民生的含義在理解上存在偏差，從而進一步影響到對民生立法意義的認識。民生的定義有廣義和狹義之說。民生的內容可以分為民眾的生存保障、物質生活和精神生活三個層次。針對某個民生領域的立法是否全部涵蓋了民生三個不同層次上的內容。在民生立法的理念上要充分理解“民生是社會一切活動的原動力”和“使人民幸福就是最高的法律”這兩句話的真諦。對于民生立法的意義，各地要從國家的長治久安、繁榮富強出發，立足于民眾的生存保障、物質上的富足和精神上的幸福，進行全面深刻地理解。同時還要認識到地方立法作為中國法治建設的“前沿陣地”和“試驗田”的作用，積極主動地結合本地方實際情況進行民生立法，以便為全國范圍內的民生立法提供參照和寶貴經驗。

（二）有關民生方面的地方立法還有待增加。

最近幾年，全國各地在民生方面的地方立法數量明顯增加，但在很多方面仍然存在空白，各地有關民生方面立法的總體數量還有待增多。不同的地區新出現的民生問題各不相同，針對這些問題需要相關地方及時進行相應的民生立法。比如沿海地區流動人口和農民工多，針對流動人口和農民工的生存和衣食住行、子女就學、就醫等生活問題制定相應的地方性法規。煤炭大省礦工多，煤礦安全事故也多，這些省份有必要就礦工的生存和基本生活問題、煤礦安全事故的預警和處理問題等制定相應的地方性法規。還有一些各地區共同存在的民生問題，有的地方進行了相應的民生立法，而其他地方卻仍舊是空白。例如有的省份出臺了《刑事被害人特困救助條例》，解決了“同命不同價”等問題，而大多數省份卻還沒有制定，我國當前有關民生方面的地方立法還有待增加。

（三）有關民生方面地方立法的質量還要進一步提高。

地方民生立法包括所有民生方面地方性法規和地方政府規章的廢、改、立問題。只有在廢、改、立三個方面同時做好了，才是高質量的地方立法。過去全國各地在民生立法方面往往會出現以下一些問題。

在廢的方面，有些地方為了配合中央政策及時制定出某項新的民生法規，卻沒有將已存在于其他有關法規中的相關規定廢除，直到沖突事件發生后才被動廢除。還有些早年帶有計劃經濟時期的地方民生法規和規章明顯與市場經濟不相吻合，有的地區卻一直沿用到現在，沒有順應經濟發展的要求而及時廢除。

在改的方面，部分地方沒有與時俱進地對已有的民生立法進行梳理和修改。一是對一些和上位法不一致的部分內容、不恰當的語句沒有進行及時的修改。二是對當地一些已經發生變化了的民生情況，沒有來得及對原有的民生法規進行有針對性的修改。三是對原有立法理念指導下制定的民生法規和規章沒有結合現在中央提出的新理念進行整體梳理和修改。

在立的方面，部分地區民生立法存在立法懈怠、重復立法、越權立法等立法現象。首先，在立項質量上缺少創新性、前瞻性和系統性。不少地方往往是等碰到了一個社會反響強烈的民生熱點問題時再考慮要不要立一個法。這種被動式的、應付式的民生立法既不能很好地發揮立法的預防功能，也有悖于科學立法的要求。其次，在內容上立法為民的宗旨體現不夠，賦權與民，服務于民，保障民眾根本利益的立法意圖不明朗，不少用語仍然帶有政府管理色彩。再次，有的地方存在重復立法和越權立法。少數立法者對已有的全國范圍的民生立法“吃不透、把不準”，導致對某一領域的民生問題重復制定地方性法規。還有少數地方超越立法權限，制定了一些無權設置的權利和義務條款，這些條款有的和上位法相抵觸，有的明顯帶有地方利益保護色彩。另外，有的民生立法在內容上存在主次不明、先后不分的現象。例如，在立法中沒有處理好民眾的生存保障、物質需求和精神需求三者之間輕重緩急的關系，存在對民眾的生存保障的優先性規定不夠明確、不夠詳盡，對精神需求保障的重要性認識不到位并涉及較少等問題。

（四）有關民生方面地方立法的程序有待規范和完善。

在立法程序上，有些地方在民生立法過程中存在簡單立法、草率立法、閉門立法甚至操縱立法等問題。整個民生立法過程包括立法計劃的制定、立法內容的調研、法規的起草、法規案的提出、法規案的審議和通過、法規的報批和公布等重要環節。有些地方為了省事，在一些重要環節上能簡單則簡單，能馬虎過關則馬虎過關。還有的地方沒有能夠按照《立法法》的規定和精神認真進行公開立法和民主立法，嚴重影響到立法的質量和老百姓的對民生法案的認同。比如在法案起草過程中，向民眾公開的方式和范圍有限，征求民意的對象不夠廣泛，征求的途徑也比較單一，為了便于民生立法的通過，甚至有調研數據造假和特意安排聽證會代表的情況出現。因此，有關地方民生立法的立項制度、調研制度、公示制度、聽證制度和監督制度等都有待規范和完善。

三、完善地方民生立法的主要措施

（一）樹立正確的民生立法理念，追求民生幸福的終極目標。

地方立法理念是地方立法的靈魂。只有樹立了正確的地方民生立法理念，才能真正使地方民生立法為我國民生事業，為社會主義和諧社會的建設發揮其應有的作用。在過去的地方民生立法理念中過多地強調政府管理和經濟立法的理念，為民眾設置義務過多，賦予權利偏少。當前我國地方民生立法應樹立以人為本、以民為先的理念，突出民眾的社會主體地位，從民眾的生存保障、物質生活和精神生活三個層次綜合考慮出發，力求滿足廣大人民群眾的各項需求，最終實現讓民眾過上生存無憂、物質充裕、精神幸福的生活。

我國的鄰國不丹，雖然民眾物質上不是很富有，但根據相關國際組織的調查結果，這個國家的民眾同樣能過上比其他富有國家的民眾更幸福的生活。同時有關研究表明，人均GDP3000美元是一個拐點，在人均GDP低于3000美元的情況下，大多數人的物質和幸福感幾乎是同步增長，在人均GDP高于3000美元以后，財富增長并不代表幸福感的增長。這些說明物質上的豐富僅僅是人們實現幸福的重要條件，其在不同的階段對民眾的幸福感產生不同程度的影響，但卻不是民眾幸福的充分條件。可見，作為地方民生立法理念所追求的終極目標顯然是民生幸福而不是民生富有，否則我國那么多富貴之人就不會移居國外了。正是在這個意義上，溫總理說到“公平正義比太陽還要有光輝”，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧”。

（二）加快地方民生立法步伐，建立完善的地方民生立法體系。

我國最近幾年之所以出現了不少民生問題，和地方民生立法滯后、立法不足有很大的關系。因此，有必要建立完善的地方民生立法體系。這個立法體系的建立，必須以科學立法和民主立法為指導，根據不同民生立法的內容，分清主次，確立優先序列。整個地方民生立法體系可以分為涉及民眾生存保障的立法、滿足民眾日益增長的物質生活需要的立法和滿足民眾日益增長的精神生活需要的立法。涉及民眾生存保障的立法重點要完善的有以下兩方面。一是建立和完善各項有可能威脅到民眾生命安全的重大事件的預警制度。例如，重獎各類影響民眾生存安全的重大信息提供人。這種“花小錢，預防大災難”的做法，不但能提高全體民眾的安全意識，還能增強民眾的國家主人翁責任感。另外，有必要通過立法在政府各相關機構設立重大災難預警信息督查員制度等。二是各項扶危救困制度的建立和完善。比如，通過立法設立基金，建立刑事被害人救助制度；建立和完善見義勇為者及其家屬獎勵和優撫制度；建立對民間主動及時救助特危、特困人員的補償和獎勵制度等。在涉及滿足民眾日益增長的物質生活需要的立法方面主要是要引導本地區經濟向又好又快的方向發展。在涉及滿足民眾日益增長的精神生活需要的立法方面主要是加強幸福社區和幸福家庭建設等方面的立法。

（三）深入貫徹科學立法、民主立法，提高民生立法質量。

立法質量的提高有賴于地方人大和地方政府嚴格貫徹科學立法、民主立法的精神。首先，要建立一支高素質的立法專家隊伍，秉承正確的民生立法理念，具備認真、細致、抓落實的敬業精神。其次，在立法過程中要堅持“不重復、不抵觸、可操作、見實效”的原則。處理好地方民生立法廢、改、立的關系，堅決杜絕立法懈怠、重復立法、越權立法等立法現象發生。再次，針對民生內容的三個層次要體現出主次清楚，先后明確的立法意圖和制定相應的實施辦法。這樣既不會偏離正確的方向，又具有可操作性。最后，在民生立法中必須要明確民生保障部門的義務和責任，為受害或受困民眾制定具體的救濟措施。俗話說“無責任，無義務；無救濟，無權利”。相當一部分民生立法不見實效，往往就是因為對責任追究和救濟途徑規定的不夠具體或缺乏操作性。

（四）建立健全地方民生立法監督機制，完善民生立法程序。

科學的立法程序既是立法質量的重要保證，也是科學立法的必然要求。地方民生立法和其他領域的立法相比更要強調民主立法。地方立法機構有必要通過立法制定程序將民主立法的精神貫穿到整個立法的每一個環節中。在立項、調研、起草、審查論證過程中，要廣開言路，公開立法。通過采用登報及上網公開征求意見、召開立法聽證會等多種方式，廣泛征集普通群眾和有關專家的意見，聽民聲、匯民情、集民智，從而提高地方民生立法的準確性、及時性、全面性和前瞻性。完善地方民生立法程序的關鍵是建立健全地方民生立法的監督機制。只有通過立法健全地方民生立法整個過程的民主監督機制，才能使地方民生立法真正反映民意，切實保障民生。有廣大民眾參與的全方位監督是防止立法懈怠、立法恣意和立法腐敗最有效的措施。

我國社會主義制度的優越性的真正體現，不應僅僅體現在集中力量辦大事和快速發展經濟上，更重要的應該體現在提高廣大民眾的社會主體地位和幸福指數上，只有讓社會主義國家的民眾過上比資本主義國家民眾更幸福的生活，才能真正證明社會主義制度的優越性，才能真正激發民眾愛國、愛黨、愛社會主義的熱情。要做到這一點就必然要加強和完善國家和地方民生立法，解決民生問題，使民眾過上真正幸福的生活。正所謂“民眾穩，天下穩；民眾富，天下富；民眾和諧，天下和諧”。民生問題的解決程度決定了社會進步程度和政權興亡。我們每一個人不一定能成為世界上最富有的人，但每一個人都可以成為最幸福的人。同樣每個國家或每個地區不一定都能成為世界上最富有的國家或地區，但每個國家或每個地區都可以成為世界上最幸福的國家或地區。我們能做到的、要做的，就是使我們所在的國家和地區成為最幸福的國家和地區。

責任編輯王飛

DF47

］A

］1008-6463（2011）02-0020-03

2010-03-10

彭賢鴻（1972－），男，江西安義人，中共江西省委黨校法學教研部副教授，研究方向為法理學。