內部勞動力市場理論在政府組織中的適用性

靳學法

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

內部勞動力市場理論在政府組織中的適用性

靳學法

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

內部勞動力市場具有長期雇傭關系、年功工資制度、內部晉升機制等主要特征，以及成熟市場環境、隱性契約基礎、外部勞動力市場競爭等隱藏條件。政府組織內部的人力資源管理活動和人力行為符合內部勞動力市場的特征和部分條件，內部勞動力市場理論在政府組織中有其適用性和解釋力，但也因政府組織的政治性特征而有其適用的有限性。而政治規則及其允許范圍的變化會使內部勞動力市場的條件得到充分滿足，如新公共管理運動帶來政府組織人力資源管理的彈性化和靈活性，使內部勞動力市場和外部勞動力市場呈現一體化的趨勢，內部勞動力市場理論在政府組織中適用的有限性因而得到克服。

內部勞動力市場；政府組織；公共人力資源管理

對政府組織中的人力資源問題的研究，目前學界主要有兩個角度，一個是從制度的角度進行分析，包括對官僚制的研究和對公務員制度的研究，另一個是從管理的角度，借助人力資源管理和人力資本的理論，研究公共人力資源的開發和管理問題。而鮮有文獻把政府組織中的人力置于市場的角度，從勞動力市場的結構和運行等方面出發來思考和論述其中的人力是如何配置和激勵并實現效率的。究其原因，可能有以下幾點：一是認為政府組織和政府人力不同于企業組織和其中的勞動力，因公共性和外部性并受公法制約，政府組織的人力資源管理有著本質的不同，不存在勞動力市場的問題；二是對政府人力研究的重點是政治家和官僚，即能夠在政治系統中強烈影響公共政策的那些人，對政府組織中的其他人力如普通公務員、工勤人員和外聘人員等都有所忽略；三是傾向于把政府組織看作一個“黑箱”，著力研究政府組織與經濟發展和社會環境的關系以及政府組織之間的關系，而對于政府組織內部具體運作的機理研究甚少。按照傳統的分析框架，在政府組織人力資源管理的實踐中，有一些問題難以得到合理的解釋，比如政府組織的人力配置需要并且能夠實現效率嗎?其一定是X低效率的嗎?政府組織中的人力與外部勞動力市場有無關聯?二者之間如何聯結?再比如更為現實的問題，中國持續的公務員報考熱的原因是什么?是不是整個社會人力資源配置系統中的問題?從勞動力市場的角度來研究問題，可以把政府人力的范圍擴大到非公務員但仍為政府組織提供勞動力并獲取報酬的那些人員，可以把政府組織對人力資源的使用和管理的問題放到一個更大和更為開放的系統中來思考，內部勞動力市場理論或許可以使這些問題得到合理的解釋。

一、內部勞動力市場理論及其特征和條件

內部勞動力市場（Internal Labor Market）是存在于企業內部的勞動力市場，指“廠商內部制約勞動力價格及分配的一系列規則和制度”［1］（P346）。關于這些規則和制度以及它們的效率的理論即為內部勞動力市場理論，其來源于經濟學家對勞動力市場分割理論（the Segmented Labor Market）的研究。1954年美國經濟學家克拉克·凱爾（Clark Kerr）在一篇文章中認為現實中的工資差別是勞動力市場分割化的結果，最早提出了內部勞動力市場的思想。1971年美國經濟學家道林格爾（Peter B．Doeringer）和皮奧雷（Michael J．Piore）所著的《內部勞動力市場與人力分析》一書出版，第一次明確提出并系統闡述了內部勞動力市場的概念、起源、運行機制和基本特征等一系列問題。他們認為，存在工匠、手藝人的零工市場和大工業中的市場兩類勞動力市場的分割，前者主要受勞動力市場供求規律的調節，后者則除在低級職位的入口處外，勞動力配置和工資決定等只按內部管理規則進行，這種內部勞動力市場屬于一種管理系統，其運作基于管理程序而非市場調節，表現為穩定的雇傭關系、資歷決定的工資和內部晉升等較市場為剛性的原則。20世紀70年代以后，眾多經濟學家進入到內部勞動力市場的研究領域，應用非對稱信息、交易費用、不完全合約等概念和思想，建立起各種一般性的內部勞動力市場解說和模型，這些模型“分別從專用性人力資本、雇員風險規避、交易成本節約以及長期激勵等不同側面揭示了內部勞動力市場的成因與效率基礎等問題”［2］，解釋了內部勞動力市場存在的合理性和效率性。

內部勞動力市場作為一種人力資源配置方式，在雇傭關系的維持、工資決定、工作職位轉換和晉升等方面，表現出一些不同于外部勞動力市場的特征：1.長期雇傭關系。在采用內部勞動力市場的企業中，雇主和雇員之間雖然不簽訂正式的長期勞動合同，但雙方通過知識默會、習慣慣例和企業文化形成隱性長期合約的默契，雇員數年甚至數十年在同一企業工作，而企業也不輕易解雇員工。長期雇傭關系的存在，鼓勵了雇主和雇員雙方的人力資本投資等長期行為，降低了信息搜尋成本和專用性人力資本的替代成本。2.年功工資制度。內部勞動力市場中的員工工資普遍高于市場均衡工資水平，但在進入企業的初期低于均衡水平，在企業工作數年后，隨著年功的增長，工資會上升至高于均衡水平，并保持相當長的時期，這被稱為報酬后置或延期付酬。年功工資制度增加了員工離開企業的機會成本，并能給予員工在長期合約后期的持續激勵。3.內部晉升機制。在企業內部工作職位的階梯中，只有最底層的職位與外部勞動力市場相連，中高層職位由內部員工晉升而來，很少對外部勞動力市場開放。把內部工作資歷作為晉升的條件，一方面企業能夠減少信息不對稱帶來的機會主義，避免道德風險，另一方面員工可以得到長期激勵。

在這些特征的背后，還有一些隱藏的條件作基礎，沒有這些條件，內部勞動力市場的機制實現效率的程度會受到限制。1.有成熟的市場環境作為基礎。成熟的市場環境提供穩定的規律和可預期的規則條件，處于其中的企業和個人更傾向于信守承諾和重視聲譽，以避免自己可期利益的損失。對于企業來說，也有利于習慣慣例和企業文化的形成和長期發展。2.存在外部勞動力市場的競爭壓力。內部勞動力市場和外部勞動力市場的二元分割是客觀存在的，但二者之間的分割并不是絕對的。除了最低職位這一內部勞動力市場的入口，在企業內部各個層級的職位上，實際上都存在人力進入和流出的可能性和可操作性。在工資決定上也不可能與市場均衡水平相差過大，否則，不是優質員工流出就是企業成本過大。這種潛在的流動性帶來競爭壓力和活力。3.建立在隱性契約的基礎之上。“內部勞動力市場的契約關系是建立在激勵相容基礎上的隱性、長期契約關系。”［3］雇主和雇員間的長期雇傭關系主要靠心理契約而非正式契約來維持，具有不穩定性和解約的潛在威脅，同時聲譽的作用也得到強化，如果一方濫用解約權，將導致聲譽受損，從而影響到長期內的雇傭或就業質量，這既避免了顯性契約的剛性僵化，又能激勵雙方的長期行為。4.具有多樣性和多變性。企業會隨著外部環境的變化和成長方式、發展階段的不同而調整自己的組織形式和管理規則，“實際上，具體的內部勞動力市場不僅是多樣的，而且是多變的”［4］。具體的內部勞動力市場如何安排，取決于市場雇傭勞動的交易費用和內部勞動力市場運行成本的大小。

實質上，內部勞動力市場理論是一種分析框架，它從市場的角度來看待勞動力這一生產要素，用經濟學方法分析人力資源管理各項制度的經濟效率，是“研究企業內部人力資源管理機制的一種有效分析方法”［4］。那么，對政府組織而言，是否存在內部勞動力市場呢?這種分析方法是否適用呢?

二、內部勞動力市場理論在政府組織中的適用

雖然在社會學家的視野中，政府組織和企業組織沒有什么本質區別，“從社會學上說，這兩個組織幾乎是相同的”［5］（P2）。但從公共管理學的角度，政府組織與企業組織只是在所有非根本性的方面、技術的層面沒有區別，而在本質上是有區別的，其根本區別在于政府組織的政治性。這意味著政府組織有一些不同于企業組織的特征：1.政府組織的目標是實現公共利益而非利潤最大化；2.政府組織的過程和程序由政治過程和公法決定；3.政府組織的任務多元且難以量化和測量；4.政府組織有強烈的外部性并要兼顧多元價值。具體到政府組織的人力資源管理，其與企業組織的人力資源管理既在很多方面相同或相似，“將私營部門和公共部門的人力資源管理做一個比較，二者之間的相同點比不同點多。兩個部門的目標都是用盡可能少的資源提供盡可能好的服務或物品”［6］（P166）。也有著根本性的區別，“人事管理在私人部門和政府部門中的本質不同可以概括為一個詞，這就是政治。政府人事管理過程是一個政治過程”［7］（P8）。可以說，政府組織人力資源管理既在技術層面或者在對效率的追求方面與企業人力資源管理相同，同時也表現出公共利益導向、目標多樣化、績效難以量化、自主性差、高道德標準要求等特征。這些特征是否會影響到內部勞動力市場的適用呢?內部勞動力市場理論如何在政府組織中適用呢?從內部勞動力市場與政府組織特征的契合性上來看，內部勞動力市場理論在政府組織中應當有其適用性。

首先，政府組織是勞動力市場的參與主體。1.在人力配置和流動上，政府組織的運轉需要人力，除了通過政治選舉和任命的政治家和官僚由政治程序產生，不受勞動力市場的支配，其他公共職位上的人力都需要在勞動力市場上進行選擇。政府組織和理性人的行為必然受到勞動力市場規律的支配，政府組織的工資和福利高，必然吸引勞動力市場上的優質人力涌入政府組織，反之則吸引力差，這是一個雙向選擇的過程，在這一點上說，政府組織和處于勞動力市場上的其他性質的組織有競爭關系。公共職位自身的榮譽和價值只是引起市場上人力的偏好變化，對人力的職位選擇起決定性作用的仍是該職位上的勞動力價格。也就是說，如果政府組織中公共職位所需人力的工資高和福利好，就會有大批的人力想要獲得該職位，而工資低和福利差，勞動力市場中的人則更傾向于選擇非政府公共職位。政府組織人力的招考或招聘，建立了政府組織與外部勞動力市場之間的聯結。2.在工資決定上，雖然政府組織中的人力價格由公法決定，但其工資水平仍然是以外部勞動力市場上的相當工資水平為參考制定的，也在相當程度上反映了市場工資的水平。3.政府組織的人力也存在勞動力市場的二元化分割。比如在我國政府中，存在著公務員，也存在著政府雇員，還存在著編外的初級崗位和輔助崗位的外聘人員，不同類別的人力處于不同的勞動力市場之中。所以，政府組織和企業組織一樣，都是勞動力市場的參與主體，勞動力市場的競爭壓力都在一定程度上發生著作用。4.從人性和激勵的角度來看，政府組織中的人力和企業組織中的人力一樣，都是追求自身利益最大化的“經濟人”，其所受到的激勵和對激勵所作出的反應在本質上是相同的，只不過政府組織的強外部性要求其中的人力必須滿足超過企業組織人力的公共道德和倫理要求。但這種要求的滿足不是通過改變政府組織中人力的人性基本面來實現，而是通過外在規則約束和內在價值觀塑造使其在行為選擇上產生利己和利他相統一的效果。所以，政府組織中的人力同樣表現出處于勞動力市場環境中的人力的行為特征。

其次，政府組織符合內部勞動力市場特征。1.從長期雇傭關系上看，作為政府組織人力主體的公務員，由法律保障其與政府之間的雇傭關系的長期化，除非有法定的事由，政府不得解除這種關系。這與企業組織中的隱性的長期契約關系不太一樣，但隨著新公共管理運動的發展，政府組織中的人力資源管理更加靈活，如在美國“公共部門使用臨時性、兼職或季節性雇員的數量明顯增加，另外通過雇傭契約使用的有受傳統保管員制度保護的例外雇員數量大大增加”［8］（P17）。在中國，實施政府雇員制的政府部門也越來越多，在深圳還出現了聘任制公務員，這表明政府組織中的顯性長期契約關系出現了隱性化的趨勢。2.從年功工資制度上看，政府組織的層級制特征最為典型，年功工資制度是它的一個很重要的表現形式，資歷的因素發揮著較大的作用，工資總體水平也是參照企業平均水平確定，工資的增長主要是根據年功和職務的晉升，即便是職務的晉升，也在相當程度上依賴于年功。在我國的政府組織中，與不同等級職務相關的不同水平的職務消費的存在也強化了年功工資制度。3.從內部晉升機制上看，由于政府組織中的人力資源管理受到公法的約束，較企業組織更為封閉，其中人力的流動性比企業組織低很多，外部人力進入政府組織主要是在低層職位，中高層職位主要是由內部晉升上去的（政治任命的職位除外）。我國政府自20世紀90年代初實行了公開選拔領導干部的機制，目的是增強領導職位選拔的公開性，但這樣的職位在整個公務員隊伍的領導職位中所占比例很小，而且很多競爭到崗的人員本身就是公務員或者公共職位的人員，其主要表現為一種政府組織內部晉升的具體形式，而不是一種由外部勞動力市場進入政府組織內部勞動力市場的通道。4.從市場隱藏條件看，政府組織人力資源管理正隨著組織外部環境的變化而變化，企業人力資源管理的技術和手段不斷地被引入，政府組織的封閉性正逐漸被打破，人力資源管理正朝著分散化和彈性化的方向發展，排除政治性的因素的影響，市場基礎、競爭壓力、隱性契約、多樣化和多變性的條件有與企業組織趨近的趨勢。

最后，對政府組織人力資源管理現象有解釋力。1.可以為政府組織人力資源管理提供一個分析框架。政府組織追求的公平和效率的價值目標存在一定的沖突，但這是在政府目標的層面而言的，政府組織內部管理的效果目標與政府目標并非同一層次的目標，政府組織內部管理的效率價值目標并不與政府組織的公平價值目標相悖。在某種意義上，前者作為一種工具價值對后者所起到的是一種促進作用，一個政府組織只有保證自身有效率運轉才有可能高效地實現政府組織的目標，政府組織內部管理的效果目標和政府組織的目標二者之間其實是工具與價值的關系。內部勞動力市場理論作為一種分析組織內部效率的理論工具，可以在不與政府組織目標價值沖突的情況下，為其提供一個有效的分析框架。在此框架下，能夠對政府組織人力資源管理活動的效率、價值和改進進行探討。2.可以體現出政府組織勞動力市場二元分割的現實。在政府組織的人力中，存在著多重的勞動力市場二元分割，一是內外部勞動力市場的分割，政府組織內的人力配置的規則不同于外部，屬于不同的勞動力市場；二是政府組織內部主體崗位人員和輔助崗位人員的分割，在我國政府組織的公務員管理中稱為公務員和工勤人員，前者適用的是公務員法，后者適用的是勞動法；三是基于不同身份（是否具有體制內身份或具有正式編制）的同類崗位的人員的分割，在政府組織中通常被稱為正式人員和外聘人員，盡管二者工作基本相同（有的在行使國家強制權力上存在權限不同），但勞動力市場特征不同，在工資、晉升、考核等方面的規則都不相同。內部勞動力市場理論提供的分析框架，可以清晰地體現這種分割的現實，并可以借此探討分割存在的原因和有效性。3.可以解釋一系列政府組織人力資源管理中的現象。盡管作為政府人力資源管理制度的核心制度的公務員制度，首先是一項政治制度，其次才是一項人力資源管理規則，但僅僅從政治的角度出發，政府人力資源的一些現象就不容易得到合理的解釋，如公務員的工資為什么應當和社會平均工資水平相當?為什么近些年來我國會出現公務員報考熱?經濟發達地區和欠發達地區公務員的流動率為什么存在差別?公開招考領導干部為什么總是體制內的人力得到職位?諸如此類涉及到組織效率和人力資源利用效率的問題，都可以運用內部勞動力市場理論的分析框架進行深入思考和合理解釋。

三、內部勞動力市場理論適用的有限性

就內部勞動力市場理論本身而言，有學者認為這一采用均衡和靜態效率分析方法的理論不能完整反映勞動力市場組織結構的變革和發展，事實上，不但不同內部勞動力市場之間存在諸多差異，而且是“內部市場與外部市場的競爭壓力的相互作用形成了雇主戰略和雇員在勞動市場中的地位”［9］。也就是說，內部勞動力市場和外部勞動力市場是一體化的，僅僅通過內部勞動力市場的研究不能全面認識組織中的人力資源管理和人力活動，運用內部勞動力市場理論不能脫離勞動力市場及其理論的大背景。就政府組織而言，政治在其人力資源管理中的作用和影響是巨大的，政治的體制和規則不但決定著政府組織中人力的雇用、工資、晉升、考核等管理細節性的規定，而且決定著這些規定更改的條件和程序，這決定了政府組織內部勞動力市場的超強剛性和僵化特征，其難以適應環境的變化而迅速做出調整。內部勞動力市場出現和存在是由于它比外部勞動力市場有更低的運行成本，是降低交易成本的結果，但政府組織存在成本意識淡薄和追求組織穩定的傾向，在缺乏政治制度和政治規則所提供基礎條件的有效約束的情況下，內部勞動力市場就會發生作用扭曲，不能起到對政府組織人力應有的激勵和約束作用。當政治規則能夠滿足內部勞動力市場的存在條件時，政治組織內部勞動力市場的效率將得到體現。即使在公法約束的情況下，政府組織和人力之間、內部人力和外部人力之間的自由選擇、平等協商、競爭優化等都將更接近于市場環境中的情形，可稱之為由政治規則所“擬制的市場”。實踐中新公共管理運動所倡導的市場化和私有化，的確正在使政府組織中的人員聘用、工資決定與外部市場發生更多的聯系，政府組織人力的流動性增強，外部聘用、管理外包等新情況也不斷出現，政府組織的人力資源管理越來越彈性化和更具有靈活性，內部勞動力市場理論在政府組織中運用的有限性正得到不斷消除。

四、結論

盡管政府組織與企業組織在政治性方面存在著本質的不同，但這并不影響內部勞動力市場在政府組織中存在的事實，政府組織內部勞動力市場具備內部勞動力市場存在的特征，在相當程度上滿足內部勞動力市場存在的隱藏條件，并且可以在政治規則允許的情況下通過“擬制市場”完全滿足隱藏條件，克服內部勞動力市場理論在政府組織適用的有限性。所以，在新公共管理運動帶來的政府組織人力資源管理的彈性化和靈活性的實踐中，政府組織內部勞動力市場不斷與外部勞動力市場有效聯結，內部勞動力市場理論在政府組織中具有適用性。

［1］［美］奧利·阿申費爾特，［英］理查德·萊亞德.勞動經濟學手冊（第2卷）［M］.北京：經濟科學出版社，2010.

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責任編輯劉絳華

D630.3

A

1008-6463（2011）02-0005-04

2011-01-06

靳學法（1975-），男，山東莘縣人，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業2008級博士研究生，主要研究方向為公共部門人力資源管理、公共組織和公共人事制度。