云南農村公共服務供給機制創新

○王美玲 陳 新

（云南師范大學 云南 昆明 650000）

農村公共服務機制，是指供給主體（包括各級政府、組織和個人）在為農民提供公共服務過程中形成的一系列體系和制度，通常包括組織體系、權責劃分、運行模式等。實際上，公共服務機制是一種權力和利益的轉移和再分配，它是由多種具有關聯性的規則、制度構成的一個體系或組合。這個體系的每一個組成部分都有多種不同的選擇，隨著這些選擇的變動，可以形成一種新的制度。任何一種公共服務機制都是由下列幾個分項機制構成的。首先是公共服務的需求表達機制，即公共服務的需求通過什么樣的方式、途徑表達出來，是否形成一項較為完善的制度。其次是公共服務的決策機制，即在公共服務的需求通過某種方式表達出來后，由誰通過什么樣的方式決定是否提供及提供的數量，這是公共服務體制的核心部分。再次是激勵機制，即公共服務的決策是否滿足其需求、提供的質量如何等，并進行監督和評價。最后是運行過程中的模式選擇，即在公共服務提供過程中，選擇什么樣的模式，這將直接影響到供給的數量、質量等問題。

一、云南農村基本公共服務的現狀與問題

近年來，云南的經濟社會事業有了較快的發展，人民生活水平有了顯著提高。農村基本公共服務也有了較迅速的發展，覆蓋范圍日益擴大，服務水平大幅改進。但總體來看，云南農村基本公共服務還存在著若干突出的問題。

1、農村基礎設施建設和環境衛生

根據第二次全國農業普查資料顯示，2006年末，云南省有99.04%的行政村和80.32%的自然村通公路，這兩項數據接近全國平均水平。但是，云南鄉村道路的質量與全國水平相比有顯著差異。其中進村道路以沙石路面為主，占37.3%，而水泥和柏油路面僅占23.9%，不但遠遠低于全國61.5%的平均水平，而且低于西部30.5%的平均水平。在電網和通訊方面，2006年末，云南有45.9%的鄉鎮完成了農村電網改造，與全國81.9%的平均水平相差較大。99.27%的行政村通電，97.42%的行政村通電話，接近全國平均水平。有95.19%的自然村通電，82.94%的自然村通電話，比全國平均水平分別低3個和10個百分點，也落后于西部地區的平均水平。環境衛生方面，根據第二次全國農業普查資料顯示，云南省普查的鄉鎮中，14.8%的行政村飲用水經過集中凈化處理，8.46%的行政村實施垃圾集中處理，76.4%的村有沼氣池，28.6%的村完成改廁。農村的環境整治取得明顯效果，農民生活衛生有較大改善，但在農村的生活污水和垃圾處理方面還存在一些不足。

2、農村醫療衛生服務

截至2007年1月31日，全省129個縣（市、區）全面推開了新型農村合作醫療，以縣為單位覆蓋面達到了100%，有3100.65萬農民參加新型農村合作醫療，參合率達86.14%。云南新型農村合作醫療制度由局部試點到全面推進，農民群眾“看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧”等民生問題得到有效緩解。雖然云南省農村醫療衛生服務取得長足發展，但就目前來看云南省農村的衛生醫療總體水平仍然較低。全省鄉鎮衛生院在職人員中，醫學專業大學學歷僅占3.31%，大專學歷占24.8%，中專學歷（含職高）占55.94%，鄉村醫生中具有中專及以上學歷的僅占32.09%。另外，鄉鎮衛生院基礎設施差，設備利用率低下。據不完全統計，全省鄉鎮衛生院危房面積尚有37.6萬平方米，危房率20.07%。由于人員、設備、技術不配套，使得鄉鎮衛生院的資源利用率低下。鄉鎮衛生院有的衛生人員在職業素質、服務技能和態度方面也存在著許多問題。

3、農村教育

自2001年云南進入基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的“兩基”攻堅階段以來，云南實施了農村中小學危房改造、農村寄宿制學校建設工程、邊境學校建設、國家貧困地區義務教育工程、西部地區基礎教育發展項目、農村現代遠程教育工程等，極大地改善了各地農村義務教育階段學校的辦學條件。2008年，全省共有126個縣基本普及九年義務教育，“普九”地區人口覆蓋率達94.7%。雖然經過多年的發展，云南農村基礎教育有了長足發展，但農村勞動力文化素質仍然普遍較低。據第二次全國農業普查資料顯示，云南農村勞動力資源中，文盲的比重占13.3%，小學文化程度占50.91%，這兩項數據不但遠遠高于6.8%和32.7%的全國平均水平，也高于10.7%和41.0%的西部地區平均水平。與此相反，而云南農村勞動力資源中，初中文化程度或初中文化程度以上比重占35.9%，不但遠遠低于全國60.5%的平均水平，也明顯低于西部48.3%的平均水平。可以看出，云南農村基礎教育的發展任務仍然十分艱巨。

二、云南農村公共服務發展不均衡的原因

1、經濟社會發展總體水平較低，城鄉差距較大

云南是一個邊疆民族省份，經濟社會發展總體水平較低，貧困問題嚴重。云南省129個縣市區中，有73個國家扶貧開發重點縣和7個省級扶貧開發重點縣。據統計，2005年底，云南省絕對貧困人口與低收入人口合計為737.8萬人，占全國的11.5%。近年來，云南省不斷加大扶貧開發力度，僅2008年就解決了60萬人口的溫飽問題。2009年國家將扶貧標準調整為人均1196元，并將對農村低收入人口全面實施扶貧政策。按照新標準，云南省還有貧困人口555萬人，占全國的13.9%。目前，我省貧困人口大多集中分布在農村少數民族地區，受歷史條件和地理環境影響，扶貧的難度更大，成本更高。另外，云南城鄉經濟發展水平有較大差距。2008年，云南省城鄉居民收入差距為4.27：1，按現價計算，農民人均純收入僅達到1994年城鎮居民可支配收入的水平，落后城鎮14年。經濟發展是決定公共服務供給的一個重要因素，云南經濟社會發展總體水平較低，城鄉差距較大，嚴重制約著云南農村公共服務的發展。

2、城鄉分割的二元體制

長期以來，我國實行的是城鄉分割的二元戶籍制度和二元公共服務體制，使廣大農民在經濟、政治、文化、社會等各方面的權利和利益受到損害。城市和農村的差距不僅僅體現在經濟發展上，也體現在教育、醫療、社會保障等各個方面，政策對城市發展明顯傾斜。在基本公共服務的提供方面，城市的公共服務主要由國家提供，而農村的同類服務則主要由農民自己解決，在不合理的制度安排之下，城鄉公共服務差距日益擴大。

三、構建農村公共物品供給新機制

1、公共物品需求表達機制

長期以來，由于我國經濟發展戰略上的城市傾向，致使廣大農村對公共物品的需求在相當時期被忽視或被壓制，農村公共產品相當缺乏。如今，我國城市有了長足的發展，城市的政治和經濟地位明顯高于農村，政治地位和經濟發展的不平衡，使得農村對公共產品需求很難反映到決策層。因此國家要根據公共產品的性質建立公共物品需求有效的表達機制。農村公共產品的需求表達機制要在推行農村基層民主、實行村民自治的基礎上，反映多數人的意見，再根據公共產品的性質來確定相應渠道，反映到相關決策主體。

2、公共物品供給責任確定機制

公共產品根據其效用提供可分為基本公共產品、一般公共產品和差別公共產品。基本公共產品是滿足當地社會、經濟、文化的基本需求，其范圍是國家根據國家的整體經濟狀況來確定的，是不斷變化的，其提供是必須的，供給組織責任應由地政府來承擔，基層和上級人大應行使反映和監督責任，其資金應通過財政預算專向基金來解決，資金籌措責任應根據情況分別由本級或上級政府來安排。一般公共產品對當地經濟、社會、文化發展有重要作用，其供給責任也應由地方政府來承擔，其資金一般通過財政預算來保證。差別公共產品是由于各地經濟發展水平不同，所表現出的對公共產品的不同需求。政府在其中的作用是采用有效的激勵機制來增加公共產品的供給，提高當地百姓的福利。

3、公共物品的融資機制

農村經濟體制改革后，特別是農村推行稅費改革后，當地政府和集體很難通過制度外的手段籌集資金，所以建立適宜的公共產品融資機制很有必要。從世界各國對農村公共物品的供給經驗看，除了完全通過公共財政的方法來解決公共產品的資金問題外，還有其他融資渠道：第一，政府和私人聯合供給公共物品；第二，私人提供政府補貼的方式；第三，完全由私人或非營利組織提供。建立以公共財政為主、社會各方共同參與的農村公共物品融資體制是解決我國農村公共物品短缺的較好選擇。

4、建立農民自主自愿、民主決策的勞動積累機制和激勵機制

農民是農村基礎設施的直接受益者，承擔部分建設與維護費用是必要的，也是合情合理的。農村基礎設施特別是小型基礎設施點多面廣線長，欠賬又多，不可能由國家和財政全包下來；農村基礎設施建成后的管理、養護是長期的，需要農民投入。因此，為改善農民自己一些基本的生產生活條件而讓農民共同出錢出力，農民還是通情達理的，是樂于慷慨解囊的，其關鍵是農民的自愿和決策的民主。為此，應建立引導農民在國家政策扶持下發揚自力更生、艱苦奮斗，依靠自己辛勤勞動建設自己幸福家園的激勵機制。

（注：2009年云南省院省校合作項目《云南縣鄉公共品供給研究》（課題號：09XYSX11）。 ）

[1]徐小青：中國農村公共服務[M].北京：中國發展出版社，2002.

[2]吳新中：重慶市農村公共產品供給體制改革研究[D].重慶大學，2005.

[3]劉鴻淵：農村稅費改革與農村公共產品供給機制[J].求實，2004（2）.

[4]嘉蓉梅、肖德均：農村公共產品短缺的制度制約及對策探討[J].天府新論，2004（5）.

[5]顧麗梅：新公共服務理論及其對我國公共服務改革之啟示[J].行政學研究，2005（1）.

[6]梁滿艷：新農村公共服務供給：問題與對策[J].湖南商學院學報，2006（12）.

[7]王良仟：著力推進農村公共服務體系建設[J].今日浙江，2005（10）.

[8]Beesley M.and Littlechild S，Privatization：principles，problems and priorties，Lloyds bank review [M].1983.Reprinted in bishop petal 1994.

[9]Deleon，Peter.Democracy and the Policy Sciences [M].StateUniversity of New York Press，1997.