我國區域發展新格局與“十二五”區域規劃布局

○司正家

（新疆師范大學教授、區域經濟研究所所長）

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出：“實施區域發展總體戰略和主體功能區域戰略、構筑區域經濟優勢互補、主體動能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局。其根本目的是優化格局，促進區域協調發展，實現福利共享式發展?！?/p>

一、中國區域經濟新版圖和“十二五”經濟區劃與布局

1、中國區域經濟新版圖

區域經濟協調發展，核心問題是縮小地區間存在的差距，防止產生“馬太效應”。區域發展不平衡包括很多方面：經濟發展程度、公共發展水平、人均收入和生活富裕程度等。從發展的角度看，還包括創新能力、環境承載能力、發展的可持續性等。由這些差別產生的不平衡會帶來很多問題甚至嚴重的社會問題。截至2011年“兩會”召開前夕，被確定戰略層面的區域經濟規劃在東部地區有：長江三角經濟規劃區、天津濱海新區、遼寧沿海經濟帶、長吉圖經濟區、山東半島藍色經濟區、黃三角高效生態經濟區、珠三角經濟規劃區、海西經濟規劃區、海南旅游島等；中部地區有：中原經濟區、武漢城市圈、長珠譚城市群、皖江城市帶、鄱陽生態經濟區；西部地區有：成渝經濟規劃區、關中天水經濟區、廣西北部灣經濟規劃區、陜甘寧能源“金三角”、甘肅省循環經濟總體規劃、青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃、新疆經濟規劃區、西藏經濟規劃區等。東部地區曾是領跑中國經濟的火車頭，多年來無論是其經濟總量還是增長速度都遠遠領先于其他地區。然而，在國際金融危機的沖擊下，自2008年以來，中、西部和東北地區經濟全面加速，均超東部增長水平。2009年，中、西部和東部地區增長速度同比比東部分別高出1.9、2.7、0.9個百分點，2010年，三大地區增速繼續快于東部，“中國經濟的重心開始向中、西部轉移”。但就經濟總量而言，目前東部地區的GDP占全國的比重高達53%，人均GDP相當于全國平均水平的1.63倍，地方財政收入占全國地方財政收入總和的58.4%。東部地區仍然是我國經濟的半壁江山，在全國區域經濟版圖上仍然居于龍頭地位。

2、“十二五”西部經濟區劃布局原則

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》指出：“充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動，逐步縮小區域發展差距。”推進新一輪西部大開發，要“堅持以線串點、以點帶面，推進重慶、成都、西安區域戰略合作，推動呼包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關中—天水、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經濟區加快發展，培育新的經濟增長極?！?/p>

為貫徹和實施“優化格局，促進區域協調發展”的區域發展總體戰略，中央“十二五”對西部區域的發展確立了“三、四、五”的原則。

“三”指具有全國影響的經濟增長極，包括成渝、關中—天水和廣西北部灣等經濟區。這三大經濟區是帶動和支撐西部大開發的三大戰略高地。

“四”指西部地區新的四個經濟增長帶，包括呼包銀、新疆天山北坡、蘭西銀、陡甘寧等經濟帶。

“五”指省域經濟增長點，包括滇中、黔中、江西上游、寧夏沿黃、西藏“一江三河”。

二、“十二五”西部經濟區劃與布局

1、西部可能成為“十二五”中國經濟高增長地區

在西部地區，目前已納入或即將納入國家層面的戰略規劃經濟區主要有成渝經濟區、關中—天水經濟區、廣西北部灣經濟區、蒙陜甘寧能源“金三角”經濟區、云南“橋頭堡”規劃、陜甘寧革命老區振興規劃、青藏高原區域生態建設與環境保護規劃（2011—2030）等。以各區域產業定位的特點來看，成渝經濟區、關中——天水經濟區是西部堀起的核心，新疆、西藏是政策撬動、沿邊開放的重點區域，而廣西、云南的跨境經濟合作將獨具風采，內蒙、甘肅、寧夏、青海是產業結構調整、發展循環經濟、特色產業的省區。在“十一五”的十年中，西部各省區經濟總量（GDP）均達到了兩位數的年增長率。2010年經濟總量超萬億元的全國17個省區和直轄市中，西部從原來的一席增加到了三席。

2、“西三角”經濟圈成為中國經濟增長第四極

“西三角”全稱西部川陜渝隴金三角，包括以重慶為中心的成渝城市群、以西安為中心的關中城市群、以蘭州為中心的西蘭銀城市群，大致包括重慶、成都、西安和蘭州市及其周邊地區約60座城市。目前西三角經濟總量2萬億多元，約占西部經濟總量的40%。其中的成渝經濟區、關中—天水經濟區、廣西北部灣經濟區將是帶動和支撐西部大開發的三大戰略高地，其經濟總量是我國除長三角、珠三角和環渤海經濟區外最大的一個經濟區，因而，該經濟圈很有可能將成為我國經濟增長的第四極，形成東有長三角、南有珠三角、北有環渤海、西有西三角的鼎立態勢。

（1）成渝經濟區：西部最具全國性增長極條件的經濟區。成渝經濟區包括四川15個市和重慶31個縣區，人口和GDP總量約占西部地區的近1/3。形成以重慶、成都為核心，沿江、治線為發展帶的“雙核五帶”空間布局。將成為西部大開發的增長極和經濟高地，國家重要的先進裝備制造業、現代服務業、高新技術產業和農生品基地，全國統籌城鄉綜合配套改草試驗區，國家內陸開放示范區和國家生態安全保障區。

（2）關中—天水經濟區：西北內陸經濟新引擎。關中—天水經濟區規劃范圍包括陜西省西安、咸陽、寶雞、銅川、渭南、楊凌、商洛部分縣和甘肅天水所轄行政區，直接輻射區域包括陜西南部的漢中、安康，陜北的延安、榆林，甘肅的平涼、慶陽和隴南地區，欲打造成為全國內陸型經濟開發開放的戰略高地。關中—天水經濟區地處亞歐大陸橋中心，處于承東啟西、連接南北的戰略要地，是我國西部地區經濟基礎好、自然條件優越、人文歷史深厚、發展潛力較大的地區。經濟區規劃發展目標是：在2020年經濟總量要占到西北地區的1/3以上。國務院發展中心專家預言，該區域作為西北內陸的經濟增長極，可以和東部三大都市圈抗衡。

（3）蒙陜甘寧能源“金三角”經濟區：國家能源安全保障區。能源“金三角”經濟區的核心區包括寧夏寧東能源化工基地、內蒙古鄂爾多斯市、陜西榆林市和甘肅隴東地區，區域面積13.38萬平方公里：依托區包括寧夏沿黃城市帶、內蒙古河套地區，陜西延安市，面積34.65平方公里。蒙陜甘寧能源“金三角”被國家賦予擔負國家能源安全保障的重任。其能源規劃的戰略定位是：將“金三角”經濟區建設成為國家能源安全保障區，西部大開發戰略新高地、國家能源低碳利用技術示范區、生態文明先行區、內陸開放型經濟示范區。根據規劃，到2020年，能源“金三角”地區生產總值將達到1.5萬億元，煤炭、原油、天然氣產量，火電裝機、煤制油、煤制氣、煤制烯烴、風電太陽能發電機等分別占到全國產量的 30%、5%、10%、10%、50%、60%、50%、和33%。能源“金三角”經濟區的規劃與設立對完善國家能源格局、保障能源供給意義重大，對于平衡西部開發、特到是大西北地區的均衡協調可持續發展將帶來極大的促進作用。

（4）“陜甘寧革命老區”規劃。這是首個典型政策類型區域規劃、也是首個針對“老少邊窮”地區制定的專門性跨省區域規劃，是區域協調發展的體現。陜甘寧革命老區地跨兩省一區，包括陜西省延安、榆林；甘肅省慶陽、自銀、平涼；寧夏回族自治區固原、吳忠7市55個縣。經濟總量不到全國的1/10，有33個國家級貧困縣。根椐規劃老區將推進“紅十黑十黃十綠”四色戰略?！凹t”是充分挖掘紅色資源，整合和開發紅色文化旅游產業；“黑”是科學合理、可持續性開發能源、變資源優勢為發展優勢；“黃”是以黃河、黃土保護與綜合治理為重點、加強國家西部生態屏障建設；“綠”是注重生態環境治理。

（5）廣西北部灣經濟區。這是我國西部大開發面向東盟開放合作的重點地區，對于國家實施區域發展總體戰略和互利共贏的開放戰略具有重要意義。該區域擁有豐富的海洋資源，組合優勢明顯，加快海洋經濟發展的條件優越。

（6）青藏高原區域。青藏高原包括西藏、青海、四川、云南、甘肅、新疆6省（區）27個地區179個縣，總面積250萬平方公里，境內面積240萬平方公里，占我國陸地面積的近1/4。海拔高度4000—5000米，有“世界屋脊”之稱，作為我國及亞洲地區諸多大江大河的源頭，地質構造特殊，生態環境極度脆弱、其生態環境的變化對全球氣候、環境有著重大影響。

青蕆高原不僅地理位置特殊，且自然資源豐富，是我國重要的生態安全屏障。根據規劃，青藏高原將按照保護優先、預防為主、統籌規劃、重點突破、分區管理、協調推進、創新機制、依靠科技的原則，堅持自然恢復和工程修復相結合，推進重點地區生態環境保護、加大產業結構調整和污染防治力度、解決影響人民群眾健康的生態環境問題。國家將根據不同地區的地理特征、自然條件和資源環境承載力，將青藏高原劃為生態安全保育區、城鎮環境安全維護區、農牧業環境安全保障區、資源區和預留區等，并制定實施相應的管理措施?！笆濉逼陂g，國家將加強重點生態功能區保護和管理，增強涵養水源、保持水土、防風固沙能力，保護生物多樣性，構建包括青藏高原在內的“兩屏三帶”生態安全戰略格局；與此同時，構建以生態農業、生態牧業、以及科學合理開采礦產資源，形成可持續發展的產業模式，并在西部地區優啟動國家重點生態功能區保護修復工程。

三、“十二五”新疆經濟規劃與布局：“兩帶兩區”發展戰略

推動區域協調發展，是新科學發展、跨越發展的根本基礎和保證，基于這一基本思路和戰略規劃，新疆將實施“兩帶兩區”的發展戰略布局：分類指導、發揮優勢率發展天山北坡經濟帶和天山南坡產業帶，扶持發展南疆二地州貧困地區和沿邊高寒地區、形成區域優勢互補、相互促進，共同跨越發展的新格局。

1、天山北坡經濟帶

東起哈密地區，西至伊寧的新疆天此北坡經濟帶，包括哈密—吐魯番—烏魯木齊—伊寧沿北疆鐵路線、312國道的廣大區域。要以烏昌經濟區為核心、以城鎮組群和區域中心誠市為支撐形成產業分工合理、聯動發展的格局，不斷提升區域整體發展勢力，進一步增強對全疆乃至西部地區的輻射帶動作用。在全疆率先實現新型工業化、農牧業現優化和新型城鎮化，率先實現全面建設小康社會目標，建成國家重要的經濟增長帶，這一經濟帶又被劃分六個經濟區。

（1）烏昌經濟區。要加快推進經濟一體化和城鄉一體化進程，重點發展能源礦產資源精深加工、制造業和戰略性新興產業，加快技術進步與創新。大力發展現代商貿物流、金融保險、商業服務等現代服務業。提高對外開放水平、大力吸引資金技術、人才聚集。加快建成我國重要的綜合性能源基地、西部地區重要的制造業中心、國際性商貿和物流中心。

（2）吐魯番—哈密經濟區。大力發展國家級大陽能綜合利用示范基地、煤炭生產和外運基地。

（3）石（河子）—瑪（納斯）—沙（灣縣）經濟帶。建成新疆乃至全國重要的紡織工業基地，綠色食品加工基地和農業產業化示范區。

（4）奎（屯）—克（拉瑪依）—烏（蘇）經濟區。建成國家重要的能源基地和新疆重要的輕紡工業基地、商貿物流中心。

（5）博（樂）—精（河）—阿（拉山口）經濟區。建成我國重要的陸路貨物貿易中轉集散地、進出口產品加工基地。

（6）伊寧—霍城—察布察爾經濟區。加快發展外向型經濟，建設天山北坡西部經濟強區、中心城市和向西開放的橋頭堡。

2、天山南坡產業帶

東起庫爾勒、西至阿克蘇的天山南坡產業帶，所轄新疆巴音郭楞蒙古自治洲和阿克蘇地區行政區域。對這一區域的功能定位是充分發揮豐富的能源資源和特色農業資源，做大做強天然氣、煤化工、紡織、農副產品精深加工等特色優勢產業，建成國家重要的石油天然氣化工基地和煤炭資源開發轉換基地、紡織工業基地，著力增強對南疆乃至對全疆經濟的輻射作用。

3、南疆三地州貧困地區

南疆三地州即原來的南疆西南部地區，包括喀什、和田兩地區和克孜勒蘇柯爾柯孜自治州所轄區域?！笆濉币巹潓υ摰貐^的發展以保障和改善民生、增強自我發展能力的目標，加大扶持力度、逐步縮小與其他地區的發展差距，加快實施“富民安居”工程、“定居興牧”工程和“南疆天然氣利民”工程等民生工程，加快推進水利、交通、電力等重大基礎建設，加大對特色優勢產業、民族特色手工業、民族文化旅游業的發展，以喀什經濟開發區為中心，打造“大喀什”經濟圈建設新疆以至西部重要的特色林果業產品生產加工基地、外向型農業基地，以及面向中亞、南亞的民族特色產品經產加工基地和物流基地。

4、沿邊高寒地區

該地區包括新疆10個邊境地州（市）、33個邊境縣市、新疆生產建設兵團10個邊境師的58個邊境團場，面積、人口、少數民族分別占新疆總量的40%、26%、65.4%。2009年社會生產總值、工業總產值卻僅占17.23%和4.7%，農牧民家庭人均收入不到3000元，亦屬貧困地區。該地區要充分發揮豐富的天然草場資源和口岸優勢，在注重保護生態環境基礎上，加快發展以現代畜牧業、生態旅游業和邊境貿易為主的特色優勢產業，著力建設新疆重要的綠色有機畜產品基地、特色產品生產出口加工基地和我國西部地區重要的生態、民俗旅游目的地。加強對沿邊高寒地區發展的扶持，全面推進17個邊境扶持重點縣（市）扶貧工作，加大實施興邊富民行動，“定居興牧”工程，加快建設社會主義新農村和新城鎮，推進傳統畜牧業向現代畜牧業轉變，傳統生活方式向現代生活方式轉變，到“十二五”末基本實現游牧民定居目標。

四、分析與思考

1、優化格局、促進區域合作與協調發展

縱觀以上出臺的區域經濟規劃，其核心內容和主要宗旨分為以下幾點：一是調整經濟布局，形成產業分工。區域經濟規劃的核心是區域分工，帶動地域分工是社會分工的空間表現，經濟區的形成與發展是和勞動地域分工是聯系在一起的。如馬克思所指出的，分工“是政治經濟學的一切范疇的范疇”?！巴ㄟ^消除舊的分工，通過產業教育、變換工程、所有人共同享受大家創造出來的福利；通過城鄉的觸合，使社會全體成員的才能得到全面發展”。因此，我國已出臺的區域規劃旨在明確區域功能定位和發展方向。二是突出區域合作，形成經濟區（圈、帶）。我國區域規劃的目的，就在于遵循市場經濟規律，突破行政區劃界限，形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶。我國現已出臺的區域規劃都以行政管理體制改革為突破口，打破行政區劃，重新布局各地區的傳統產業和新型產業，謀劃跨地區的區域經濟發展。三是實現全面協調可持續發展。區域規劃雖然是一定地理空間的規劃，但空間規劃的重要內容是通過空間布局優化，推進各區域互補協調發展。區域協調發展包括地區發展、行業發展、產業結構、收入分配、城鄉發展、中心區域與邊境地區等發展方式轉變等多方面。四是“共享式發展”或“普惠式增長”，也就是公平性的包容性增長，這是區域協調、可特續發展的必然要求。從中國經濟發展的實際來看，隨著經濟的快速發展與增長，使全體國民的物質生活、幸福指數也同步提高，使發展成果達到全民共享，為此，必須實現公平分配、與增長同步提高居民收入在國民收入中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重。從國際層面看，共享式發展就是在國與國之間實現協調、和諧、共贏和多贏。

2、實施主體功能區域戰略，構建生態安全屏障

國務院于2010年底頒發的《全國主體功能區域規劃》是我國第一個國土空間開發規劃，是戰略性、基礎性、約束性的規劃。“十二五”規劃進一步明確規定，按照推進形成主體動能區的要求、完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調，對進一步推進西部大開發的西部廣大地區來說，優化開發格局、實施主體功能區域戰略、強化生態保護與治理，不僅對促進地區協調發展、興邊富民有其重大意義，而且對構建全國、全球的生態安全屏障有其重大意義?！笆濉币巹?，特劃強調加強重點生態功能區保護和管理，增強涵養水源、保持水土、防風固沙能力、保護生物多樣性，構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局，構建以生態農業、生態牧業以及科學合理開采礦產資源，形成可持續發展的產業發展模式。為此，2011年3月30日，國務院專門通過了2011—2030年的《青藏高原區域生態建設與環境保護規劃》。在此前青海省政府出臺了《關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》，與有關部門密切協調、相互配合，確保三江源生態補償機制全面落實。

2011年6月8日，國務院新聞辦召開新聞發布會，介紹《全國主體功能區規劃》有關情況。優化開發和重點開發區域都屬于城市化地區，限制開發區域為農產品主產區和重點生態功能區，禁止開發區域則包括大小興安嶺森林生態功能區、三江源草原草甸溫地生態動能區等25個國家重點生態功能區。每一類不同的主體功能區、每一個主體功能區都會有相應不同的產業政策的指導。明確限制開發并不是限制所有的開發活動，而是限制在一定區域進行這種大規模、高強度的城鎮化、工業化的活動。對于限制區域的發展，將加大中央材政轉移支付、提高基本公共服務的能力，逐步改善這些地區的生活水平。顯然，這又給廣大西部地區，特別是對屬限制開發的重點生態功能區的發展帶來了極大的發展機遇。在新十年的西部大開發中，在“十二五”規劃中，西部生態脆弱地區和資源富集地區如何實現生態環境可持續發展和資源開發可持續發展，跳出“資源陷阱”，實現跨越式發展是一個極待研究和探索的重大課題。

3、體制創新急待解決

（1）打破原有行政區劃與民族地方自治問題。實施區域發展總體戰略，要求充分發揮不同地區的比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作、實現資源最佳配置。優化產業、空間結構、推動區域良性互動發展，縮小區域發展差距，實現共同繁榮與富裕。

（2）中央政府企業與地方政府權益分配與管理職能協調問題。這里除了一般的中央政府與地方政府在地方治理、基礎設施建設、公共產品服務、財政收入分配等方面的分工合作與協調外，對屬于重點生態功能區的邊疆地區來說，中央企業（如油氣、礦產資源開發、新型科技產業、交通大動脈等）在當地經濟發展中起主導作用，這些企業與所在區域如何協調發展并服務于當地發展，是個長期存在、久而未決的問題。又如新疆生產建設兵團與新疆維吾爾自治區長期存在的“兵地融合”問題。新疆生產建設兵團駐地于新疆境內，但獨立于新疆自治政府，而直屬于中央，雖然理應“兵地融合”共建新疆，卻各自為政、各有規劃、各有利益所在，久而不融，矛盾沖突不斷，嚴重制約了新疆區域的整體發展。在區域協調發展和主體功能區戰略的實施中，其負面作用更為凸顯，如何進行體制創新、管理創新顯得更為緊迫和重要。

（3）生態補償機制問題。如何制定并有效實施生態補償機制、資源補償機制及其價格、稅收政策，在開發、管理、金融、稅收等方面實施有差別的區域政策，具有非常重要的現實意義和緊迫性。

（4）擴大開放與合作問題。如何擴大沿邊開放，實施特區政策與周邊國家開展區域合作，提高全方位對外開放水平，提高兩個市場、兩種資源的利用水平，實施走出去戰略對西部開發、實施區域總體規劃與協調發展有其重要意義，在政策與戰略制定，區域規劃與實施等方面應有重大突破和創新。