我國城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償制度研究

○田琪 張恒銘 杜欣

（北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 北京 100083）

一、引言

城市森林公園，是我國建設(shè)生態(tài)文明的重要載體，是實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)文化建設(shè)的陣地，其提供的生態(tài)服務(wù)的穩(wěn)定性不僅直接影響到公園本身的游憩價值及未來發(fā)展，更維系到城市生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性。然而目前城市森林公園在創(chuàng)造了巨大經(jīng)濟效益的同時，其生態(tài)環(huán)境也因大量的旅游沖擊出現(xiàn)退化（黃程，2010）。

城市森林公園由于其公共物品的屬性及外部性，其提供的生態(tài)服務(wù)價值并沒有通過市場價值體現(xiàn)出來。隨著人們對森林公園旅游需求的不斷擴張，確保城市森林公園提供高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)的同時盡量減少人類活動對環(huán)境的破壞，需要制度的約束。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線，在經(jīng)濟增產(chǎn)過程中，政府采用正確的管理模式，即生態(tài)補償制度，希望達到生態(tài)閾值之前找到一條通過庫茲涅茨曲線峰值的通道，實現(xiàn)經(jīng)濟、自然可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展（姜宏福、溫亞利，2010）。對城市森林公園提供的生態(tài)服務(wù)、環(huán)境服務(wù)建立補償制度，這也是經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)服務(wù)的反哺，最終達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

二、文獻綜述

目前國內(nèi)關(guān)于城市森林公園的研究主要集中在城市森林公園的概念、管理、發(fā)展不足及應(yīng)對措施上。城市森林公園是位于城市市區(qū)或市郊的、能滿足市民日常游憩需求且具有大面積優(yōu)美森林景觀的公園（黃程，2010），而目前由于旅游規(guī)劃定位有偏失（楊財根，2010），應(yīng)該加強森林景觀培育、合理開發(fā)自然和人文景觀等對策（孫志立，2005）。

國內(nèi)針對公共物品的生態(tài)補償制度設(shè)計研究領(lǐng)域主要集中在公益林（田淑英，2009；王蓉，2010）、流域（游彬，2008）、濕地（姜宏福，溫亞利，2010；謝屹）及自然保護區(qū)（王昌海，溫亞利，2010）的生態(tài)補償上。而關(guān)于城市森林公園的生態(tài)服務(wù)補償制度設(shè)計的研究很少，基于公共物品理論、外部性理論、生態(tài)資本性理論等理論依據(jù)（田淑英，2009）和新森林法，從森林環(huán)境功能受益的公共和私人主體必須為此支付費用，開展生態(tài)旅游，征收生態(tài)補償稅費、成立森林環(huán)境補償基金（劉粲，2003），通過價格、支付、激勵機制等創(chuàng)建完善的森林生態(tài)服務(wù)市場機制（戴栓友，2003；游彬，2008），同時明晰產(chǎn)權(quán)（王昌海等，2010），加大公共財政轉(zhuǎn)移支付力度（王蓉，2010），吸引社會籌資（姜宏福，溫亞利，2010）等。綜上所述，目前關(guān)于專門研究城市森林公園制度設(shè)計的文獻較少。筆者將在前人研究的基礎(chǔ)上，主要從生態(tài)服務(wù)補償制度這一角度入手，試圖構(gòu)建城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償制度。

三、理論分析

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟學(xué)的基本理論，通過城市森林公園的特殊性質(zhì)，利用環(huán)境資源價值理論、外部性理論、公共物品理論、補償原則論，試從政府及市場的角度論述城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)和支持。

1、環(huán)境資源價值理論

根據(jù)生態(tài)補償理論，環(huán)境資源是有價值的。社會經(jīng)濟系統(tǒng)生產(chǎn)和消費的產(chǎn)品價值，來自勞動生產(chǎn)和自然環(huán)境，因此自然環(huán)境是有價值的。要使社會經(jīng)濟系統(tǒng)能夠持續(xù)發(fā)展，必須使自然環(huán)境系統(tǒng)也能夠持續(xù)發(fā)展，這就要求社會經(jīng)濟系統(tǒng)對自然環(huán)境作出生態(tài)補償（高嵐等，2007）。

城市森林公園的環(huán)境總價值包括兩個部分：使用價值和非使用價值。其中使用價值包括直接使用價值（娛樂、健康價值）、間接使用價值（生態(tài)功能、生物多樣性）；非使用價值包括存在價值和遺贈價值。

城市森林公園目前的價值主要體現(xiàn)在直接價值上，即游客支付的門票費用、餐飲費用、娛樂費用等其他相關(guān)費用。城市森林公園的生態(tài)服務(wù)價值經(jīng)過合理科學(xué)的計算后，通過市場交換體現(xiàn)。所以，對維護生態(tài)功能的主體所做的貢獻給予足量的經(jīng)濟補償，通過制度創(chuàng)新激勵人們從事生態(tài)保護投資并使其生態(tài)資本增值，實現(xiàn)資源的有效配置。

2、外部性理論

城市森林公園一般具有強大的正外部性，其經(jīng)營者無法要求哪一個部門去支付森林生態(tài)效益使用費，致使經(jīng)營成本得不到補償；另外市場價格也不能準(zhǔn)確反映其全部的生態(tài)價值，導(dǎo)致森林經(jīng)營者私人邊際收益與社會邊際收益的背離。因此，必須采用庇古手段實現(xiàn)生態(tài)補償，即政府必須通過政策手段實現(xiàn)森林公園生態(tài)服務(wù)外部效益的內(nèi)部化，讓生態(tài)服務(wù)成果的受益者支付相應(yīng)的費用以維持城市森林的可持續(xù)經(jīng)營，實現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。

3、公共物品理論

公共物品泛指無排他性或無競爭性的產(chǎn)品。環(huán)境質(zhì)量或服務(wù)這類物品大致上都可劃入準(zhǔn)公共物品。當(dāng)今環(huán)境問題的日益惡化也與環(huán)境資源本身的特殊屬性有關(guān)，即環(huán)境資源的公共物品屬性。公共財產(chǎn)資源與環(huán)境質(zhì)量惡化污染的根源在于環(huán)境資源的所有權(quán)和使用權(quán)規(guī)定得不完全。“搭便車”和“公有地的悲劇”是典型的市場失靈表現(xiàn)。政府對準(zhǔn)公共物品的補償主要體現(xiàn)在通過價格機制、稅費補貼的形式直接提供，或者委托給私人部門。

由于城市森林公園的公共物品屬性，當(dāng)旅游活動不可避免地對城市森林公園的環(huán)境產(chǎn)生破壞性的污染時，需要完善的制度約束在價格、補貼機制上彌補市場失靈的缺陷，或者通過企業(yè)、非政府組織維護城市森林公園的環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，從而保證城市森林公園的生態(tài)服務(wù)功能得以持續(xù)提供。筆者于2011年在奧林匹克森林公園做的相關(guān)調(diào)查表明，67%的游客認為應(yīng)該為到奧林匹克森林公園游憩、挖野菜等行為支付相關(guān)費用。

4、補償原則理論

根據(jù)福利經(jīng)濟學(xué)，卡多爾和希克斯認為，按照帕累托標(biāo)準(zhǔn)，政府實行任何經(jīng)濟政策都會引起市場價格體系的變化，使一方有利，另一方受損，如果做出某種改變，使受益者在補償了受損者的損失后仍舊比以前好，那么就出現(xiàn)社會福利改進。補償原則為國家實行經(jīng)濟干預(yù)措施提供了理論依據(jù)。例如，我們國家實行的退耕還林工程的財政補貼激勵就是一個典型的例子。

城市森林公園提供的生態(tài)服務(wù)補償，可以認為是消費者對森林公園的有意或無意的污染而承擔(dān)的補償，通過這部分補償用于城市森林公園的生態(tài)建設(shè)和維護，促進城市森林公園生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，保證城市生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，從而實現(xiàn)人與自然、社會的和諧共處。

四、城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償制度設(shè)計

本文在前人研究的基礎(chǔ)上，通過環(huán)境資源價值理論、外部性理論、公共物品理論等理論分析，對我國城市森林公園的生態(tài)服務(wù)補償制度設(shè)計進行如下研究，將從補償價格的范圍確定、補償?shù)氖袌鲂问剑募顧C制和私人部門參與，公眾參與的角度進行探討。

1、城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償市場機制

（1）生態(tài)服務(wù)補償價格機制。通過機會成本法、影子工程法等客觀方法或支付意愿調(diào)查法等主觀方法確定城市森林公園的生態(tài)服務(wù)價格，衡量城市森林公園的價值。根據(jù)市場規(guī)律，價格總是圍繞著價值上下波動。通過價格的調(diào)整，供給曲線和需求曲線不斷調(diào)整，最終達到均衡，實現(xiàn)市場對資源的有效配置。實際上，消費者支付意愿的價格往往高于市場價格，消費者剩余可以作為城市森林公園提供的生態(tài)服務(wù)補償，把增加的收入用于城市森林公園生態(tài)服務(wù)的建設(shè)和維護。

（2）生態(tài)服務(wù)補償支付機制。公共物品的市場支付形式主要有三種：生態(tài)服務(wù)開發(fā)貿(mào)易系統(tǒng)、生態(tài)服務(wù)自愿私有交易、生態(tài)標(biāo)記（游彬，2008）。城市森林公園提供的生態(tài)服務(wù)價值可以通過不同的市場形式進行交換，確保生態(tài)服務(wù)資源的有效配置。例如，通過生態(tài)標(biāo)記，對城市森林公園進行相關(guān)認證，貼上生態(tài)標(biāo)志，像“低碳城市森林公園”，這樣會增加城市森林公園的價值，消費者愿意支付更高的價格來消費這種生態(tài)服務(wù)。當(dāng)然生態(tài)標(biāo)記的前提是要做好科學(xué)、合理、嚴格的認證，促進城市森林公園的可持續(xù)經(jīng)營。

2、城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償政府約束

（1）建立城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償基金制度。根據(jù)《森林法》規(guī)定，任何從森林環(huán)境功能受益的公共和私人主體必須為此支付費用，所征收的費用以森林環(huán)境補償基金的形式解決。城市森林公園提供生態(tài)服務(wù)，政府可以通過強制性手段，即建立生態(tài)服務(wù)補償基金制度。國家對城市森林公園的財政補貼、生態(tài)建設(shè)支出、社會籌資都可以納入到補償基金里面，專款專用，形成強制性約束力，確保城市森林公園生態(tài)建設(shè)的有效施行。雖然目前我國公益林的生態(tài)服務(wù)補償標(biāo)準(zhǔn)由每1/15hm2每年5元提高到10元，對于生態(tài)服務(wù)的要求來說，這遠遠不夠。所以城市森林公園的生態(tài)服務(wù)補償要經(jīng)過合理測算后，補償標(biāo)準(zhǔn)或基金投放標(biāo)準(zhǔn)要在滿足經(jīng)營成本的基礎(chǔ)上，保障額外的生態(tài)建設(shè)支出，比如改造林相、植樹造林等等。

（2）界定城市森林公園生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)。根據(jù)科斯第二定理：如果交易成本為正且較小時，可以通過合理分配初始產(chǎn)權(quán)來提高資源配置效率，實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，無需拋棄市場機制。城市森林公園的產(chǎn)權(quán)不清晰，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)沒有明確規(guī)定，城市森林公園就會出現(xiàn)開發(fā)不當(dāng)，旅游者就會不遵守規(guī)則污染城市森林公園環(huán)境。如果明晰產(chǎn)權(quán)，按照“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者保護、破壞者恢復(fù)”的原則，所有權(quán)依然是國家所有，如果下發(fā)經(jīng)營權(quán)給私人企業(yè)，此時政府通過減免稅費、加大補貼、技術(shù)培訓(xùn)或支持等激勵機制吸引私人部門參與城市森林公園生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的提供和維護。再比如，如果產(chǎn)權(quán)清晰，確定城市森林公園的碳排放權(quán)，可以通過碳排放交易市場進行交易，不但可以增加城市森林公園的生態(tài)服務(wù)補償資本，而且有助于實現(xiàn)城市森林公園的生態(tài)服務(wù)價值。

3、公眾參與激勵機制

通過公眾、非政府組織采取志愿服務(wù)的方式參與城市森林公園的生態(tài)保護，比如志愿宣傳低碳旅游，義務(wù)植樹等，對城市森林公園的環(huán)境保護起到監(jiān)督作用。政府應(yīng)該制定針對公眾參與生態(tài)保護的激勵機制，例如對參與的公眾給予名譽上或物質(zhì)上的補償，以此激勵更多的公眾參與到城市森林公園的生態(tài)保護上來，自覺維護城市森林公園提供的生態(tài)服務(wù)。

五、結(jié)論

基于外部性、公共物品等理論依據(jù)，通過對我國城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償制度研究與探討，建立的具體制度如下：一是通過價格機制和支付機制建立城市森林公園的生態(tài)服務(wù)補償市場機制，利用市場有效配置資源；二是通過政府建立城市森林公園生態(tài)服務(wù)補償基金制度和界定清晰的產(chǎn)權(quán)，鼓勵私人部門參與，彌補市場失靈；三是制定激勵機制，促進公眾參與城市森林公園的生態(tài)保護。通過構(gòu)建以市場、政府為主體的制度，城市森林公園的生態(tài)服務(wù)功能將會得到充分發(fā)揮。

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