科研院所事業單位預算管理研究

天津地質礦產研究所 李俊民

20世紀的90年代初期，隨著國家的財政體制初步變革，社會主義市場經濟初步萌芽，預算管理逐步引入到科研院所等事業單位，并以內部預算管理為基礎。這種萌芽狀的預算管理，還是脫離不開計劃經濟體制的烙印。隨著國家財政體制改革深化，國家科技體制改革發生變化，以科學研究為主的事業單位改革逐步提上日程，在改革不斷深入的過程中，科研院所等單位不得不引入競爭機制，這就使原來靠吃國家財政的科研院所的生存與發展的環境發生了根本的改變。科研院所等機構已由過去的“純科研”向“產-學-研”一體化轉變，其經費來源也由單純依靠國家財政向多元化渠道轉變。改變過去那種層層切“蛋糕”的經濟管理模式，建立一種適合現代科研院所發展方向，實現各種資源配置科學，保障經濟效益最大化的經濟管理模式，科學、合理、便于操作的全面預算管理就顯得尤為重要。

一、科研事業單位預算管理的特點

其一，預算管理體制大多以“統分結合式”為主要形式。在這種預算管理體制下，內部組織機構是二維平面管理方式，是自下而上的樹狀結構。單位能夠通過及時調整內部結構來適應外部環境的變化，這樣就使科研院所等事業單位能夠根據外部客觀條件的改變而做出必要的反應，同時也能使各部門之間相互支撐，使各部門之間的人員交流成為可能，為內部人才的發展提供一個支持的平臺，較好地體現了以人為本、共同促進、科學引導、和諧發展的人本主義管理要求。在這種預算管理體制下，預算的編制基本上采用“二上二下”的方式。“一上”是各基層預算責任主體根據本主體年度工作任務將年度預算上報預算主管部門；“一下”是預算主管部門根據共年度總工作任務、總預算規模自上而下下達各預算責任主體的預算控制目標；“二上”是各預算責任主體再將下達的預算控制目標結合工作任務進行調整，在預算控制目標范圍內將新編制的年度預算上報預算主管部門；“二下”是預算主管部門將最終審定的各預算責任主體的預算方案下達到各預算責任主體，作為其年度預算目標具體落實。采用這種“二上二下”的預算編制程序，能夠保證總目標的有效實施。

其二，預算管理以“成本費用控制”為核心。目前預算執行的好壞，預算目標的實現與否，是以成本費用的消耗為考核依據。在這種前提下，預算方案的編制就是以成本費用預算為起點，預算控制就以成本費用的實際消耗程度為控制主線，預算績效考評就以成本費用的執行率為主要指標。是在單位任務明確、資金有保障的前提下，根據以往年度歷史資料，結合物價上漲因素、勞務性支出上漲因素、非資金消耗因素等確定預算指標體系，再將預算指標體系中各指標分解落實到各預算責任主體，通過預算責任主體的成本費用消耗來達到預期任務目標的一整套過程。由于科研院所等單位的事業性質和工作任務特點，決定了其完成基本工作任務的經常性經費和完成特定目標的專項經費基本上是有保障的，而且這部分資金來源主要是以中央財政撥款或地方財政撥款為主，不必為經費是否有保障擔心。正是由于經費來源于財政撥款，制定科學合理的預算標準，嚴格預算標準的執行，不隨意擴大成本費用支出范圍，不隨意提高成本費用支出標準，使國家財政資金發揮出最大效益，是當前科研院所等單位預算管理的重中之重，也就必然把“成本費用控制”提到預算管理的核心地位。

其三，預算管理板塊復雜化、多元化。科研院所事業單位預算管理的根本目的是為了確保科研任務的順利完成，預算管理工作也要圍繞著中心工作去做。然而，一些大型的、組合式、集團式的科研單位由于種種因素，由專項業務、科學研究、職能管理、后勤保障、技術支撐、社會公益和生產幾個模塊構成，不同模塊的工作性質是完全不同的，對預算管理的實現目標、預算指標的分解、預算考核的辦法都不相同。

二、科研事業單位預算管理目前存在的問題——以A研究院為例

A研究院是一家以國家財政資金支持為主的科研單位，為了適應國家財政體制改革的要求，按照中央本級預算管理要求，實現中央部門預算的改革，但目前單位的預算管理與國家預算管理政策還存在著較大差距，主要問題是未能結合A研究院管理工作實際，將預算管理作為實現A研究院改革與發展目標的組織手段和管理工具。

第一，缺乏統一的預算管理機制。預算管理機制不完善、不健全的要表現在職能機構重疊，預算管理政出多頭，預算管理的職能不能有效統一。A院具有預算管理職能的部門主要是財務資產部門、專項業務管理部門和基本建設部門。其中財務資產部門主要負責事業經費預算、住房改革支出預算、離退休經費預算和事業收入（支出）預算管理；專項業務管理部門負責科研經費預算、業務保障專項經費預算和其他（地方、橫向、社會）專項經費預算管理；基本建設部門主要負責中央計劃內基本建設投資計劃、地方基本建設投資計劃和自籌基本建設投資計劃管理。單從A研究院本身的預算管理設置上來講，其預算管理的職能分散，造成了預算管理上的缺位、重位和漏位，從預算管理機制上講，預算管理職能的分散、不統一，從而導致了預算管理內容不科學、不全面、不統一、不完整。在這種預算管理體制下，各部門只負責各部門的預算管理內容，各自只按照自己的經費來源、管理模式、職責范圍來編制預算、安排預算，而沒有一個統一、全面的內部綜合預算，從而導致預算管理缺乏統籌、綜合，各部門的預算執行都無法全面反映A院的整個年度的預算收支情況，無法發揮預算管理的統籌協調作用。

第二，對內部綜合預算管理的認識不足。由于無法站在全局的高度來組織協調，各部門只是按照自己職責范圍內的工作內容和要求，編制自己“份內”的年度收支預算，這樣編制出來的預算在執行起來往往存在著偏差，與A院整體發展要求不相適應；預算編制的主要目的是為了完成經費來源的落實，而不是把預算執行的有效性放在重要位置，預算執行的效果也往往被忽視；各部門編制的預算是分塊的、割裂的、不完整的、缺乏必要聯系和有機統一的，對單位決策者來言，往往會起到錯誤引導的作用。

第三，預算執行過程中沒有堅持全面預算這一最重要原則。由于預算職能的交插重疊，預算的編制又缺乏有效的統一，預算往往沒有按照預算管理的基本要求，對以前年度的歷史資料分析不夠，預算收入、支出沒有涵蓋單位所有內容的經濟事項，各部門在編制各自的預算過程中，只考慮的是本部門預算管理職責范圍內的工作內容，預算的編制和報送也都是“單線聯系”，存在著預算申報過程中出現重報、漏報的現象，導致部分預算內容出現有預算無支出、有支出無預算的情況，甚至出現非主觀套取國家財政資金的違法行為。

三、科研院所等事業單位預算管理中完善對策

其一，對科研院所等事業單位按照其性質建立分類預算的管理方式根據事業單位的性質差異，其職責、目標和任務也各不相同，宜采取各不相同的內部預算管理方式。科研板塊的預算管理的目標是推動科研任務的完成，要充分發揮科學技術人員的主觀能動性，在確保國家財政預算資金安全的基礎上，盡最大可能發揮國家財政資金的前沿引導作用，把有限的資金用在刀刃上，為國家培養更優秀的科研人才隊伍，出更多更大的科學成果，進一步為社會經濟的發展服好務。基本建設板塊的預算管理目標則是要在做好充分的可行性研究基礎上，為單位的基地規劃和后續發展做好準備，如何在改善職工辦公環境、保障科研設施、促進隊伍建設方面做好調查研究，把基本建設資金管好用好。基本收支板塊的預算管理目標則要以如何提高競爭力，保障單位穩定、發展為第一要務。將預算管理的內容切塊分解，劃分為各個責任中心，對各責任中心的預算執行情況進行績效考評。通過績效目標的實現來督促預算目標的落實，通過績效考證的辦法，將科研院所多年來無法破解的激勵機制得以實現。

其二，科學合理編制基本支出預算和項目支出預算。基本支出預算要在反復調研的基礎上，對歷史資料進行充分分析，結合單位年度內工作任務內容和可能發生的人員變化、物價變動、國家財政政策變動和單位會計政策變動的前提下，對各項費用內容進行分解測算得來的。項目支出預算則要求項目承擔單位的項目（課題）組，對項目技術方案進行充分論證，對工作量和可能影響項目預算內容的有關技術條件進行前期調研，再按照預算編制的要求按內容編制項目預算。

其三，強化預算執行率的監督。為了使執行的預算內容按編制要求實施，需要強化對各責任中心預算執行情況的監督和反饋，主要是從支出內容、支出標準、是否隨意調整、專項審計、財務收支審計等方面進行監督，出現錯誤及時改正，出現偏差及時修正，保證預算目標的順利實現。

［1］劉俊勇：《全面預算管理：戰略的觀點》，北京中國稅務出版社2005年。

［2］陳靜、劉懿德：《“不同全面預算管理模式的比較與分析》，《理論界》2005年第8期。

［3］殷旭東、汪恩華：《我國軍工經濟發展過程中的體制缺陷及其對策探悉》，《集團經濟研究》2007年第8期。