基于內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的高校責(zé)任預(yù)算管理體系構(gòu)建

廣東海洋大學(xué) 張界新

一、高校責(zé)任預(yù)算概述

（一）高校責(zé)任預(yù)算的涵義 從預(yù)算內(nèi)容的緯度和級(jí)次作用角度看，高校預(yù)算可以劃分為全面預(yù)算和責(zé)任預(yù)算。前者是以學(xué)校整體為預(yù)算主體，以學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容為預(yù)算對(duì)象，預(yù)算內(nèi)容包括收入預(yù)算、基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算，最后形成收支平衡預(yù)算；后者是以學(xué)校的各責(zé)任中心為預(yù)算主體，以各責(zé)任中心經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容為預(yù)算對(duì)象，將全面預(yù)算根據(jù)權(quán)責(zé)關(guān)系所進(jìn)行的分解與落實(shí)。這種分解與落實(shí)有兩層涵義:一是預(yù)算數(shù)據(jù)的分解，即根據(jù)各責(zé)任中心的職責(zé)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容，按照可控性原則，將全面預(yù)算數(shù)據(jù)分解到各責(zé)任中心；二是預(yù)算責(zé)任的分解和落實(shí)，即通過(guò)建立適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)管理模式，規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，強(qiáng)有力的預(yù)算控制，嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)及有效的配套激勵(lì)措施，將預(yù)算責(zé)任真正落實(shí)到各責(zé)任中心，達(dá)到強(qiáng)化各責(zé)任主體受托責(zé)任的目的。這種預(yù)算的分解與落實(shí)不僅構(gòu)成了高校責(zé)任預(yù)算管理體系的主體，更是高校實(shí)施內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制成功與否的關(guān)鍵。

（二）高校責(zé)任預(yù)算管理的軟約束 隨著財(cái)政預(yù)算管理體制改革的推行，高校通過(guò)將預(yù)算內(nèi)外收支全部納入部門(mén)預(yù)算范圍，這從形式上基本符合全面預(yù)算的要求；但不可否認(rèn)的是多年來(lái)形成的粗放式預(yù)算管理，使當(dāng)前高校的責(zé)任預(yù)算管理體系的建設(shè)還相對(duì)滯后，進(jìn)而造成高校預(yù)算管理現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)責(zé)任制要求之間存在較大的差距，這種差距主要表現(xiàn)就是預(yù)算軟約束。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究表明，預(yù)算軟約束問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于資金使用的決策者不對(duì)決策后果承擔(dān)責(zé)任，具體到高校預(yù)算軟約束就是，管理者認(rèn)為，高校是全額財(cái)政撥款單位，其功能就是運(yùn)用政府的資金來(lái)為社會(huì)提供公共教育服務(wù)；如果高校在財(cái)務(wù)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)財(cái)務(wù)赤字，政府會(huì)出于保障教育和政治方面的考慮，一般要追加教育投入，從而也就形成了超預(yù)算支出會(huì)得到財(cái)政預(yù)算追加的預(yù)期。這種不加控制的預(yù)算軟約束就導(dǎo)致了兩方面的后果:一是高校管理者對(duì)決策的后果不用承擔(dān)任何責(zé)任，從而決策隨意性和盲目性，好大喜功，預(yù)算資金使用效益意識(shí)淡薄；二是由于存在追加財(cái)政補(bǔ)助的預(yù)期，責(zé)任者對(duì)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性認(rèn)識(shí)不夠，預(yù)算編制粗放，預(yù)算執(zhí)行隨意，預(yù)算控制松弛。

二、高校責(zé)任預(yù)算管理體系理念構(gòu)建

（一）責(zé)任分解的觀念 現(xiàn)代管理理論表明，要想對(duì)成本實(shí)施控制，就要通過(guò)責(zé)任細(xì)分和作業(yè)成本法等措施將不可控的公共成本轉(zhuǎn)化為可控的責(zé)任成本，并確立“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)付費(fèi)”的約束激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前造成高校資金使用效益低下、浪費(fèi)嚴(yán)重的一個(gè)重要原因就是相當(dāng)比重的公用支出（如水電）由學(xué)校統(tǒng)一承擔(dān)，而沒(méi)有將其分解到具體的責(zé)任單位使之成為可控的責(zé)任成本。因此，構(gòu)建高校責(zé)任預(yù)算管理體系，就要通過(guò)深化責(zé)任分解，盡可能地將不可控的成本項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為可控的責(zé)任成本。

（二）目標(biāo)管理理念 目標(biāo)管理源于美國(guó)管理大師彼得·德魯克,強(qiáng)調(diào)以目標(biāo)為導(dǎo)向，以人為中心，以成果為標(biāo)準(zhǔn)，而使組織和個(gè)人取得最佳業(yè)績(jī)的現(xiàn)代管理方法。因此，高校在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，要在責(zé)任單位提供的預(yù)算信息基礎(chǔ)上，由財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)總體目標(biāo)進(jìn)行綜合平衡，保證部門(mén)預(yù)算符合學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略。在部門(mén)預(yù)算批復(fù)后，其相應(yīng)指標(biāo)要作為目標(biāo)分解至相應(yīng)的責(zé)任中心，實(shí)行“核定定額、指標(biāo)劃撥、超支不補(bǔ)、節(jié)余留用”的管理模式，以保證部門(mén)預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算相互銜接，并得以貫徹和落實(shí)。此外，目標(biāo)管理理念還要求高校建立以財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一為主要特征的授權(quán)管理體系，調(diào)動(dòng)各責(zé)任單位理財(cái)?shù)姆e極性，以形成“全員理財(cái)”的態(tài)勢(shì)。

（三）成本效益觀念 雖然支出和成本都是用于描述資源耗費(fèi)的價(jià)值，但兩者卻是兩個(gè)不同的概念，前者強(qiáng)調(diào)資金的使用和與收入之間的平衡性，后者則強(qiáng)調(diào)資金使用的必要性和效率與效益性。長(zhǎng)期以來(lái)，高校預(yù)算管理側(cè)重于預(yù)算收入的可實(shí)現(xiàn)和預(yù)算支出的可控，強(qiáng)調(diào)的是在收支平衡下保證高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)高校資金的使用效率和效益并沒(méi)有給與足夠的關(guān)注。在這種體制下，高校會(huì)計(jì)核算采用的是收付實(shí)現(xiàn)制而非權(quán)責(zé)發(fā)生制，財(cái)務(wù)管理也缺乏進(jìn)行成本核算和成本管理的內(nèi)在動(dòng)力，因而資金的使用效率和效益低下，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，樹(shù)立成本觀念，綜合運(yùn)用目標(biāo)責(zé)任成本、成本－效益分析等手段，強(qiáng)化目標(biāo)成本的控制與考核，提高資金使用效益。

（四）增量預(yù)算的效用遞減觀念 邊際效用遞減規(guī)律指出:資金在某一方面的投入量增加以后，雖然在這一方面的效用和總效用均會(huì)有所增加，但在這一方面的邊際效用將隨著資金的繼續(xù)投入而逐漸降低。因此，對(duì)于項(xiàng)目增加預(yù)算支出導(dǎo)致的功能價(jià)值增加必須通過(guò)增量而非總量分析比較，通過(guò)增量分析，明確增量預(yù)算安排在邊際或接近邊際時(shí)才是必要的和有用的。

三、高校責(zé)任預(yù)算管理體系構(gòu)建

（一）建立與責(zé)任預(yù)算管理需求相適應(yīng)的責(zé)任中心 責(zé)任中心是指負(fù)有一定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并享有相應(yīng)權(quán)利的組織機(jī)構(gòu)。高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，建立相應(yīng)的管理層次，按照分層負(fù)責(zé)的原則，建立責(zé)任中心，明確各層次責(zé)任中心的責(zé)任范圍、責(zé)任人和責(zé)任目標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)責(zé)任中心所承擔(dān)的權(quán)利與責(zé)任所產(chǎn)生的成本動(dòng)因的不同，以及對(duì)其業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)計(jì)量的方式和計(jì)量產(chǎn)出的困難程度，將其劃分為不同類(lèi)型的責(zé)任中心。如學(xué)校黨政、行政職能部門(mén)，其工作性質(zhì)是定性的，故可建立酌量性費(fèi)用中心；直接教學(xué)的院系，一方面要保證按質(zhì)按量完成教學(xué)任務(wù)，又要對(duì)教學(xué)經(jīng)費(fèi)數(shù)額負(fù)責(zé)，因而可建立考核教學(xué)質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)支出數(shù)額的責(zé)任中心等。

（二）建立各級(jí)責(zé)任中心的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制 根據(jù)《關(guān)于高校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見(jiàn)》的要求，結(jié)合責(zé)任中心劃分的情況，在權(quán)責(zé)對(duì)等原則和強(qiáng)化責(zé)任要求下，建立各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，并以“契約”形式將各責(zé)任中心應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、應(yīng)遵循的制度規(guī)范和應(yīng)實(shí)現(xiàn)的業(yè)績(jī)指標(biāo)下達(dá)給各經(jīng)濟(jì)責(zé)任承擔(dān)者，使其既能明確自身的工作職責(zé)和具體目標(biāo)，又因有“契約”的存在而受到約束。

（三）建立有效的財(cái)務(wù)管理控制模式 財(cái)務(wù)管理體制的核心是集權(quán)和分權(quán)問(wèn)題，根據(jù)責(zé)任預(yù)算管理的要求和治理預(yù)算軟約束的需要，高校應(yīng)采取分權(quán)式財(cái)務(wù)管理體制。但這種體制并不是簡(jiǎn)單的將權(quán)力下放，而是一種適度的授權(quán)，即通過(guò)授權(quán)管理將各種決策配置到掌握信息最多、最具有管理能力、最能負(fù)責(zé)且最能起到激勵(lì)作用的相應(yīng)層次上，并且根據(jù)目標(biāo)的一致性的要求，層次決策權(quán)的行使要接受學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，這種分權(quán)也并不意味著分散，各自為政，而是根據(jù)財(cái)政預(yù)算管理體制改革的要求，當(dāng)建立以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、統(tǒng)一結(jié)算、集中核算”為主要特征的運(yùn)行模式，通過(guò)集中管理，由學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)校內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行資金結(jié)算、會(huì)計(jì)管理和財(cái)務(wù)報(bào)告，進(jìn)而建立透明、規(guī)范、高效、權(quán)責(zé)對(duì)等的分權(quán)式財(cái)務(wù)管理模式。

（四）建立責(zé)任預(yù)算運(yùn)行的保障機(jī)制 為科學(xué)、全面的責(zé)任預(yù)算管理奠定良好的基礎(chǔ)，高校可通過(guò)目標(biāo)管理將部門(mén)預(yù)算指標(biāo)作為目標(biāo)分解到相應(yīng)的責(zé)任中心，實(shí)行一個(gè)責(zé)任中心一本預(yù)算。借鑒ERP 集中管理思想，構(gòu)建將不同類(lèi)型、不同主題的數(shù)據(jù)自動(dòng)集成的綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)、資金和信息處理融為一體，完成對(duì)內(nèi)部的信息流、業(yè)務(wù)流、資金流進(jìn)行全方位、多角度、綜合立體的直接控制、精細(xì)控制和集成控制。通過(guò)嚴(yán)格的資金收支管理、科學(xué)的指標(biāo)分配、及時(shí)的預(yù)算預(yù)警等措施，維護(hù)部門(mén)預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（五）健全責(zé)任預(yù)算的績(jī)效考評(píng)制度 建立基于高校績(jī)效內(nèi)涵的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系和教育活動(dòng)支出過(guò)程特征的績(jī)效考評(píng)制度，通過(guò)解析“經(jīng)濟(jì)”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“效益”（Effectiveness）（簡(jiǎn)稱(chēng)“3E”）指標(biāo)在教育活動(dòng)中的內(nèi)涵，從投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果來(lái)架構(gòu)基于責(zé)任預(yù)算管理過(guò)程中的績(jī)效考核指標(biāo)體系，以多元價(jià)值指標(biāo)體系取代傳統(tǒng)的單一財(cái)務(wù)和預(yù)算指標(biāo)，更好地體現(xiàn)“管理的責(zé)任”，從而使“被授權(quán)的管理者根據(jù)既定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)完成既定的任務(wù)”。

（六）落實(shí)責(zé)任預(yù)算的考評(píng)與激勵(lì) 通過(guò)對(duì)各責(zé)任中心在預(yù)算年度內(nèi)責(zé)任預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行分析考核和評(píng)價(jià)，引導(dǎo)和推動(dòng)各責(zé)任中心在一個(gè)完整的評(píng)估分析框架體系內(nèi)，改進(jìn)和完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，提高資源的使用效率。同時(shí)，將責(zé)任預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與責(zé)任中心全體成員收益和下年度預(yù)算掛鉤，有利于促進(jìn)責(zé)任中心全體成員在不斷提高工作質(zhì)量的前提下切實(shí)提高資源使用效率。

［1］阿爾伯特.C.海迪等著，茍燕楠、董靜譯:《公共預(yù)算經(jīng)典——現(xiàn)代預(yù)算之路（第三版）》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2006年版。

［2］Ingram、Albright&Hill 著，陳晉平、程小可譯:《管理會(huì)計(jì)——決策信息（第2 版）》，中信出版社2004年版。

［3］鐘洪:《中國(guó)公立大學(xué)預(yù)算軟約束的解釋及對(duì)策建議》，《清華大學(xué)教育研究》2005年第5 期。