慈善組織公信力財務解讀

湖南商學院 楊平波 湖南省教育音像電子出版社 張曉琴

［本文系湘哲社領［2009］15號“非公募慈善基金會財務信息披露機制研究”項目（編號：09YBB232）、湖南省哲學社會科學成果評審委課題“不完全契約視角下慈善基金會財務公信力的研究”（編號：1011199B）的階段性研究成果］

一、公信力概述

公信包括“公”和“信”兩方面的內涵。所謂“公”是指社會公眾，而“信”則是指因信任而產認同和服從的心理感受。公信力是指組織獲取社會公眾信賴的能力，屬于主體的一種心理認知現象，涉及的是公眾與組織之間的信任關系，體現組織在社會中的信譽度以及在公眾中的影響力。公信力是在長期的實踐形成的一種信任資源，是一種無形資源和軟實力，具有非均衡性、非對稱性等特征。公信力主體雙方具在信息的擁有量、影響力上的非均衡性往往使得信任方處于不利地位，從而產生信任建立過程和破壞過程的非對稱性。公益性成為慈善組織的出發點和歸宿。公信力主要來自三個方面：一是組織運作理念。扶貧濟困、救災助孤、恪盡職守，誠實守信，高度負責，推動社會服務，依法行善等組織運作理念是創建公信力的根本動力。公信力可通過組織的具體行為體現出來的?？茖W進行項目決策，充分調動公共資源，不弄虛作假，不欺騙隱瞞，組織則具有公信力。組織管理制度是慈善組織公信力形成的保障。包括公開信息、開放程序、建設問責機制、健全具有自律、互律與他律共生的社會約束機制、完善監督評估體系等。慈善組織的公益性決定了慈善組織公信力內容的多維性：主要包括信息的披露、法律和政策的遵守、理事會的職責、組織機構的效能和使命的公益性保障、募捐倫理、利益沖突的避免和解決、社會資源的管理等。慈善組織的公信力可分為機構公信力、能力公信力和財務公信力三部分。機構公信力主要體現慈善組織體制理順、制度建設、工作規則與標準的制訂、運行機制構建等方面的效能。機構公信力的培育有助于社會公眾了解慈善組織的性質與服務理念，樹立良好的公益形象。能力公信力是組織實施公益項目的計劃、實施、監管、評估的效能，包括組織的決策能力、資源動員和管理能力、行動能力、社會互動能力和控制變化的能力等。必要的設施、充足的經費、流通的信息、高效的管理、廉潔的領導、敬業的員工及專業的素質等是能力公信力實現的保障。能力公信力的建設有利于保證資源的合理配置與使用，提高公益服務的效益與效率。財務公信力是公信力建設的核心環節，主要包括合理籌措和運用慈善資源、科學進行慈善項目的論證與規劃、完善慈善資財的管理制度、選擇適當的會計方法、及時提供財務會計報告等。

二、慈善組織財務公信力形成的影響因素

（一）內部治理的合理度 治理結構是在組織內部合理分配權力使組織內部各機構權責分明而形成相互協調、相互制衡的關系。慈善組織為和諧社會的發展提供了一種有效配置的制度安排。慈善組織法人組織使命與服務宗旨的體現是組織治理的核心。與營利組織相比，慈善組織屬于外部資源依賴型組織，其資金主要來源于政府資助、企業、個人的捐贈及國際組織的救濟等，內部治理結構模式選擇具有較強的外在約束性。捐贈者一旦捐贈完成即對慈善捐財產失去了事實上的控制管理權。慈善組織作為受贈人享有一定范圍內的剩余控制權。慈善組織利益歸屬上的復雜性以及所涉及利益主體的多元性導致慈善組織財產的剩余索取權和剩余控制權的分離而形成所有者缺位。由于產權關系不明確，剩余收益沒有明確的享有主體，理事會作為決策層對管理層缺乏制約力，管理層有可能利用組織的產權缺陷來謀取一己私利，損害包括捐贈者和受益對象等利益相關者的利益，最終導致公信力的缺失。由于慈善組織治理結構中的利益相關者具有不確定性，因此更易受到外在因素的制約和影響，利益相關者利益的實現有賴于控制著捐贈財產的慈善組織完全履行其義務。而理事會作為一種“虛擬”代理人，難以融入利益相關者角色，而缺乏相應的激勵機制。公募慈善組織不斷派生出的依附性和官僚性加重了決策過程的家長制色彩，公募慈善組織財產所有權主體由政府部門代為行使，理事長由行政管理機關任命，難以形成對理事長權力的制衡，致使組織滋生“內部人控制”現象。非公募基金會由于設立人一般為捐贈者，捐贈者可能凌駕于治理結構之上，盜用慈善組織的名義，為自己謀取利益，甚至有可能背離組織的使命與目標，更無法滿足實際受益對象的需求，難以體現其公益服務的宗旨。

（二）財務信息的透明度 信息公開是解決信息不對稱的弊端，保障社會公眾知情性的重要方面。在非營利治理模式下，捐贈者一旦完成捐贈行為，就與已捐贈的資財脫離關系。捐贈者不能干涉慈善組織的具體運作，但對所捐贈的資財保留有一定的監督權和知情權。慈善組織必須按照捐贈者的意旨來管理和分配受贈財產，并履行向捐贈者報告捐贈資財的動態變化的義務。實際受益對象基于其社會成員身份和特有的弱勢地位，具有捐贈資財的剩余索取權。慈善組織在甄選和審核實際受益對象的過程中，有義務保持較高的信息透明度，以保障受益對象的充分知情權。合法有效的慈善捐贈通?？梢韵硎苷鄳亩愂諆灮?。慈善捐贈稅收扣除的本質是政府財政收入的減讓，社會公眾作為納稅人也付出了相應的經濟代價。慈善組織應主動承擔社會責任，向所在地政府和納稅人公開其財務狀況和其他工作情況，接受政府及社會公眾的監督和問責。從博弈論的角度來說，捐贈者、受益人、政府及社會公眾與慈善機構之間形成了一種不完全信息博弈的態勢，慈善組織在信息資源的掌握上處于明顯的優勢，而相關利益者由于無法通過簡潔有效的渠道獲取信息，其知情權與干預權受到一定程度的制約。慈善組織較低的財務透明度實際上侵犯了組織資源提供者的權利，降低其對慈善組織資金管理和使用問題上的信任度。此外，對于潛在的捐贈者來說，組織的有關信息是判斷組織是否值得信任的重要依據。從長遠的觀點來看，信息不公開的慈善組織將很難得到社會公眾的廣泛支持，也使慈善組織本身的公信力大打折扣。

（三）財務管理的規范度 我國現有的慈善組織的財產歸社團法人所有即抽象的社會公眾所有，慈善組織不能對其資財權益進行轉讓、出售，通常要按照資財提供者的要求來運作、管理和處置資財。資財提供者不期望收回或據以取得經濟上的利益，因而通常不進行損益的計算，也不進行凈收入的分配。慈善組織的這些不同于營利組織的財務特征，可能導致慈善組織的資財運作、組織形式和財務目標的扭曲，進而失去財務公信力。目前，我國對慈善組織的日常財務管理沒有得到應有的重視，財務管理制度不盡完善，部分慈善組織如果沒有特殊情況不作年度財務報告，或者雖作年度財務報告但無嚴格審計，導致利益相關者對慈善組織的資金管理和使用的信任度降低，從而嚴重影響慈善資財的籌措。慈善組織缺乏強制性的捐贈資財使用的追蹤、反饋機制和公示制度，其財務狀況以及財務管理現狀對利益相關者群體來說處于非透明狀態，不利于慈善組織的發展和自身正向功能的發揮。

（四）會計監管的力度 我國慈善組織的運行機制通?？煞譃樾姓阅Ｊ胶妥灾餍阅Ｊ絻煞N。公募慈善組織一般屬于行政性模式。慈善組織的人事任免、資金運用、項目開展等都由主管政府部門決定，按行政邏輯運作，在行政性監控之外缺乏其他機構的監督。非公募慈善組織一般屬于自主性模式。慈善組織的成立與注銷由設立人或慈善企業決定，慈善組織自主運營，組織結構、項目設計較為靈活，在組織自律的基礎上，接受多元主體的監督。目前，我國對慈善組織采用“歸口登記、雙重負責、分級管理”的監督管理制度，作為慈善組織登記管理機關的民政部門、慈善組織的業務主管部門、審計部門等都對慈善組織負有監督的職責，由于各監督主體之間缺乏明確的分工，各監督主體實施監督的程序和手段缺乏可操作性的界定，導致監督主體的缺失。慈善組織一旦登記成立，除了象征性地接受年檢外，很少接受日常性的評估和監督。根據《基金會管理條例》規定，慈善組織應當接受稅務、會計主管部門依法實施的稅務監督和會計監督。但由于相關條款沒有具體明確監督機構監督的方式和程序，缺乏監督權得以行使的保障措施，導致監督的動力不足。會計監督力度的弱化對財務公信力的形成產生了嚴重的負面影響。

三、慈善組織財務公信力提升策略

（一）完善內部治理結構 我國慈善組織的治理結構還遠沒達到國際通行標準。為了實現慈善組織組織目標的實現，促使組織完成社會使命，提升組織的公信力，慈善組織必須完善其治理結構。首先，理事會作為慈善組織的重要自律機構，在組織目標、組織行為和組織長效發展、組織財務等方面起著決定性的作用。多元化的理事會結構應包括內部理事和外部理事。內部理事一般都在組織擔任重要職務，是組織運作決策的核心成員，外部理事由組織外部擁有慈善專業知識和技能的人員組成，起輔助決策的作用。理事會代表社會公眾利益監管組織，負責政策制定、財務指導和發展治理，且定期對財務和項目運作實施日常監管，承擔招聘或解聘執行官的職責，定期評估和鑒定其工作績效，審核和批準預算，進行預算和財務監督，保證組織的正常運轉。理事會成員必須接受慈善組織章程的制約，才能以決策者的身份行使相關職能。其次，執行管理機構必須貫徹實施理事會領導決策下的最高執行官管理負責制，負責慈善資財的管理、項目的運作、組織內部崗位的設置、管理規章制度的建立、財務信息的披露等。同時，慈善組織可以設立監事會，監事會成員中應包括捐贈人代表、受益人的代表等，監事會應充分發揮監事會對慈善組織理事會權力的制衡作用，以防止“內部人控制”的情形發生。大型的慈善組織可以在機構內部設立各個專門委員會，由有社會聲望、熱心公益事業的人士擔任委員會成員，參與決策，提高慈善服務的效能。

（二）建立公開透明的信息披露制度 信息的公開披露是慈善組織取得社會公信、獲取社會支持、籌措慈善資金和接受社會公眾監督的重要方面，也是組織治理的重要內容。建立慈善組織的信息披露制度的最終目標是構建組織公信力，實現社會效益的最大化。通過可靠、及時和完整的信息披露，使得廣泛利益相關者全面了解基金會的發展概況，充分揭示基金會捐贈資財的收支狀況，客觀反映資金的使用效率和效果，合理評價基金會公益使命完成度、慈善資源投放度、項目運作有效度以及社會公眾滿意度。慈善組織信息披露的內容包括財務信息和非財務信息。主要包括組織概況、財務會計報告及附注、慈善項目運作狀況、組織績效評價等。財務信息構成信息披露體系的主體框架，非財務信息的適度披露有助于社會公眾了解非公募慈善組織所提供公益服務的潛在能力，成為財務信息披露的有效補充。慈善組織信息披露分為自愿性信息披露與強制性信息披露兩個基本層次。自愿性信息披露某種程度上可以節約信息披露成本，但帶有一定的隨意性，可能會導致社會公益服務效率低下。強制性信息披露在一定程度上緩解了信息不對稱的壓力，但可能導致信息披露成本加大。此外，為力求信息披露的客觀與公允，規范的信息披露需要中介機構的審計及鑒證，以保護捐贈者和受益對象的利益，提高慈善基金運營過程的透明度、保證慈善基金運營的效率和效果，增強社會公眾對慈善組織的信任度。

（三）強化會計監督機制 會計監督是慈善組織獲得組織公信力的關鍵因素。從監督的主體看，受益者作為慈善組織的直接服務對象，對其服務的質與量都最為了解，因此是監督的第一個主體。目前要做的是通過政策制度改變受益者的相對弱勢地位，賦予他們監督慈善組織的權利。捐贈者有充分的理由關心慈善組織的財務管理狀況和服務水平，他們對慈善組織所進行直接的監督將有效促使慈善組織內部財務規范化運作。社會公眾通?？梢酝ㄟ^一些政府部門、評估機構和慈善組織自身設立的投訴熱線和網站，對慈善組織財務狀況進行監督。其次，政府應加強對慈善組織的日常監管。民政部門、財稅部門、檢察機關等政府部門相互配合，通過不定期的查賬等方式，對慈善組織的年度收入和支出等情況進行監管。政府部門一旦發現并核實慈善組織違規籌款、非法挪用慈善資金等情況，有權吊銷慈善組織的執照，并對相關責任人予以懲治。此外，慈善組織內部主要采取理事會與監事會雙重監督。定期召開理事會，向全體理事匯報基金會工作情況及財務收支狀況，隨時監事會的查詢和監督。慈善組織在加強自查自律、自我公開的同時，應主動接受審計部門對基金會的捐贈款物收支情況的審計，通過審計部門對基金會的財務管理進行指導和監督，發現不足，及時糾正，逐步實現基金會財務管理的規范運作。不同規模的慈善組織可以區別對待。大型慈善組織可以聘請獨立公司審計，小型慈善組織可以采用財務外包的方式交與專業機構打理，以保持慈善組織財務的公開與透明，從而提升慈善組織自身財務公信力。

［1］程昔武：《非營利組織治理結構:特征分析與框架構建》，《審計與經濟研究》2008年第5期。