“三農”項目績效評價體系構建研究

浙江財經學院 劉 菁

［本文系教育部人文社會科學研究項目“基于全流程監控視角的‘三農’資金使用效率問題研究”（編號：08JA630076）的階段性研究成果］

一、“三農”項目績效及評價現狀

“三農”問題關系到國計民生、社會穩定和國家安全。“三農”問題的解決具有重大的政治、經濟和社會意義。黨和國家對“三農”問題給予了高度關注，20世紀90年代起，中央相繼頒布了一系列政策及措施，加強對“三農”的扶持。從2001～2005年，中央財政用于“三農”的資金就達11300多億元，年均遞增17%。2006年中央財政用于“三農”支出達3397億元，比2005年增加422億元，增長14．2%。2007年中央財政用于“三農”支出達3917億元，比2006年增加520億元，增長15.3%。2008年中央財政用于“三農”支出達5625億元，比2007年增加1307億元，增長30.3%。2009年，中央財政用于“三農”支出達7161.4億元，比2008年增加1205.9億元，增長20.2%。與此同時，地方各級財政也逐年不斷增加“三農”支出。“三農”資金的穩定增長，一定程度上促進了農業、農村經濟發展和農民增收，推進了社會主義新農村建設。但是，“三農”資金的使用效益和政策效應的發揮并沒有達到事半功倍的效應，很多學者采用不同的方法就“三農”資金的績效問題展開了深入研究。程瑩（2004）利用農業GDP與財政支農資金和歷年的零售價格指數進行回歸分析得出財政支農資金效益處于較低水平的結論。李煥彰、錢忠好（2004）運用格蘭杰因果檢驗法驗證財政支農支出增長和農業產出增長之間的關系，并運用生產函數測定各類財政支農支出的邊際產出效應得出不盡人意結論。夏園、章輝（2005）通過建立誤差修正模型，指出我國目前所采取的財政支農措施不能達到提高農業綜合生產能力的目的，而只是一種被動性的臨時政策舉措，并沒有建立起確保農民持續增收、糧食穩定增產和糧食安全的財政支農長效機制。封明川、吳平（2009）通過農業產值與財政支農資金之間是線性關系分析得出財政支農資金每增加1%，農業產值將增加0.8287%，說明農業產值的增長速度小于財政支農資金的增長速度，財政支農資金的績效不高。因此，加大“三農”投資的同時，不斷提高“三農”資金的使用效益是推動農業進一步發展的關鍵。而積極開展“三農”項目的績效評價，根據評價結果實施激勵與約束并重的考核機制才是提高“三農”資金使用效益的重要手段。

當前我國尚未建立起適合我國國情和農業實際情況的績效評價指標體系，各地各部門所采用的績效評價指標、評價標準、評價方法不統一、不規范，甚至有的“三農”項目的評價僅僅為了應付有關部門的檢查。因此，正確確定評價標準和評價方法，建立科學合理、簡便易行的“三農”資金的績效評價指標體系具有極為重要的現實意義。

二、“三農”項目績效評價應堅持的原則

“三農”項目的績效評價就是運用科學、規范的方法對“三農”項目資金使用全過程的合規性、經濟性及其結果的有效性進行檢查、分析、比較，以確保“三農”項目資金使用效益最大化和財政支農政策效應最大發揮。

由于“三農”項目種類繁多，不僅涉及農業、水利、林業基礎設施建設，還涉及農業科技推廣、農業產業化、動（植）物病蟲害防治等，而且其建設目標、建設內容大多是綜合的，既要考慮對農業農村農民的直接作用，又要考慮對整個國民經濟和其他產業的促進作用；既要提高農業生產能力，又要保護和建設農業生態環境；既要發展農業生產，又要推動農業產業化。這就決定了“三農”項目績效評價不能僅以經濟效益評價為準，還應考慮項目的社會效益和生態效益，堅持下列原則。

第一，社會效益原則。“三農”項目多屬基礎性、公益性的項目，它提供的產品更多的是用來滿足農業、農村、農民的需要，滿足全社會公眾和其他產業的需要。因此，“三農”項目的績效評價必須將社會效益目標放到首位，充分考慮項目對農業農村各方面的改善程度、對農業增產農民增收、農民素質提高以及對農民生活條件的改善程度、對整個國民經濟和其他產業的貢獻程度，注重項目對農業科技創新和應用能力的提升以及對推進新農村建設的程度等。

第二，生態效益原則。農業生產的發展依賴于自然環境，同時也在很大程度上影響著土地、河流和大氣等自然生態環境，它既可破壞生態環境，也可保護和改善生態環境。在推進社會主義新農村建設、構建和諧社會新形勢下，保護和改善生態環境、促進經濟、社會和生態環境的協調發展已成為農業財政資金支出的重要原則。因此，對“三農”項目的績效評價要以農業的可持續發展為前提，在大力促進農業發展的同時，做到自然資源的開發利用與環境保護相協調，促進人與自然和諧發展。

第三，經濟效益原則。在保證社會效益和生態效益的前提下，以最低的投資或最低的運營成本獲取盡可能多的產出或向社會提供更多的公共服務也是農業財政資金支出的重要原則，提倡農業財政資金項目盡可能做到“少花錢，多辦事，辦好事”。即在農業財政資金項目投資或扶持額一定的條件下，項目所提供的產品越多，滿足社會公共需求的程度越高，經濟效益就越好。或者說項目所提供的產品、滿足社會公共需求一定的條件下，消耗的資金越少，經濟效益就越好。

三、“三農”項目績效評價體系建立構建的基本思路

“三農”項目不僅種類繁多，而且受當地的自然條件以及不同時期國家政策影響較大，顯然“三農”項目績效評價體系很難做到完全統一，指標的選取既要滿足不同項目績效評價的需要，又要科學有效，便于操作。

其一，評價體系應包括具有反映項目共性和特性的兩種類型評價指標。“三農”項目涉及行業多、領域廣，不同的項目具有不同的特點，這就決定了評價指標體系的復雜性。為了便于操作，降低評價成本，“三農”項目績效評價體系應包括具有反映項目共性（通用）和特性（專用）的兩種類型評價指標，其中共性指標適用于評價所有“三農”項目，包括不同行業、不同領域項目的完成情況；特性指標是根據評價對象的特點和評價需要設置，以評價不同行業、不同領域、不同情況的項目的完成情況。

其二，評價體系應包括具有定量和定性兩種類型評價指標。“三農”項目多屬基礎性、公益性的項目，有的項目其成果能夠量化，有的項目其成果不能量化。這就決定了“三農”項目績效評價體系應包括具有定量和定性兩種類型的評價指標。定量指標容易操作，可以計算實際數值，確定明確的評價標準，便于評價考核。定性指標難以計算實際數值和確定明確的評價標準，只能根據預先約定、要求來評價考核。因此，凡是評價對象其支出成果能夠量化的應盡量量化，確定明確的評價標準；凡是評價對象其支出成果不能夠量化的，只能用定性指標來反映。通過定量和定性兩種類型指標的考核達到“三農”項目績效評價的目的。

其三，評價體系應包括具有反映項目全過程的評價指標。“三農”項目績效評價指標應包括對項目立項、項目建設、項目完成等環節的評價指標。項目立項是否合理是提高“三農”資金使用效益的基礎；項目建設是否經濟是提高“三農”資金使用效益的保證；項目完成的最終結果反映“三農”資金的使用效益以及對社會可持續發展的影響。只有通過對“三農”項目的全面評價，發現問題，及時督促有關部門予以解決，才能使有限的“三農”資金在新農村建設中發揮最大的效用。

四、“三農”項目績效評價指標選取

“三農”項目的評價應包括從項目的立項開始，到項目的建設、項目的完成全程評價，并從項目的合規性、經濟性、效果性多角度進行評價。其中合規性評價主要評價項目在建設期間是否符合國家有關政策法規，是否按計劃執行。經濟性評價主要評價項目在設計規模和生產能力一定的情況下資金投入是否最少或建設成本是否最低。效果性評價主要評價項目建成后所產生的使用效益，包括經濟效益、生態效益和社會效益。因此，“三農”項目評價指標的選取應考慮包括對上述內容評價的指標。既包括評價項目資金支出是否合規、經濟的指標，又包括評價項目完成是否達到預期目標的指標。

其一，項目支出合規性評價指標。項目支出合規性評價指標主要是用來反映項目資金到位及計劃完成和資金使用情況，評價項目在建設期間是否符合國家有關政策法規按計劃執行，建設過程中有無浪費和超標準建設以及違規情況。由于國家財政每年用于支農方面的資金是有限的，對“三農”資金合規性評價重點應放在資金投入的合理性、資金使用的計劃性，防止項目建設中出現資金滯留、擠占、挪用以及違規情況。這類指標可以設置項目資金到位率、項目計劃完成進度、資金有無挪作他用及建設內容有無隨意更改等違規率指標。

其二，項目完成結果評價指標。項目完成結果評價指標主要是用來反映項目建設是否達到預期目標，評價項目建成后取得的經濟效益、生態效益和社會效益情況。它包括：

（1）經濟效益評價指標。該類指標主要反映項目實施對項目區農民直接產生的經濟效益，如農民增收多少、農業增產多少，或者新技術應用、機械化程度提高帶來的直接效益多少，等等。這類指標可以設置產量計劃完成率（產量提高百分比）、收入計劃完成率（收入提高百分比）、農民純收入計劃完成率（農民純收入提高百分比）、農業勞動生產率提高率等指標。

（2）社會效益指標。該類指標主要反映項目實施對當地農業農村農民所產生的影響，如對農村醫療、農民素質提高、農民就業增加以及農業生產農民生活條件的改善程度。社會效益的評價應重點放在宏觀方面，注重項目的實施對項目區群眾生產、生活質量的提高，勞動就業崗位的增加，文化娛樂條件的改善等。這類指標可以設置醫療保健支出增長率、農村勞動力教育文化程度提高率、農業文化娛樂設施增長率、貧困人口減少率、就業人數增長率等指標。

（3）生態效益指標。該類指標可以根據項目具體建設內容設，主要是用來反映項目實施使項目區環境發生的變化，評價項目實施對項目區環境的改善程度。這類指標可以設置自然植被變化率、環境質量指數（包括水、大氣和土壤質量指數）、退耕還林還草面積增長率、水土流失治理面積增長率、森林覆蓋率、減少鹽堿化面積等指標。

上述指標，筆者僅僅是根據對“三農”項目合規性、經濟性、效果性評價的要求提出，包括一些通用和專用指標，正如前文述及，“三農”項目種類繁多，評價指標很難做到完全統一。在項目的具體評價中，建議國家有關部門統一通用指標，專用指標由各項目區管理部門根據資金的投向性質不同設計，以滿足不同項目績效評價的需要。上述指標中，定量指標可以準確計算實際數值，與計劃或預先確定的目標值進行分析比較，或者將項目實施前的效益指標與項目實施后的效益指標進行分析比較，以反映項目的完成情況。定性指標難以計算實際數值，可以聘請有關專家進行評估或召集項目區群眾了解項目建成項目區群眾的受益情況和滿意程度。

總之，要通過對“三農”項目績效評價，找出資金投入和資金使用過程中存在的問題，及時調整資金支出投向，優化資金支出結構，解決存在的問題，從而提高“三農”資金的使用效益和管理水平。

［1］賴紅兵：《推進農業財政資金績效科學考評》，《農村工作通訊》，2009年第2期。

［2］王晨姝、徐海波：《我國支農資金配置效率實證分析》，《河北金融》2009年第6期。

［3］余航：《財政支農資金績效評價——以河南省為例》，《河南農業》2009年第3期。