包容性增長視閾下的政治資源及其分配

符曉薇

(廣東商學院 公共管理學院，廣東 廣州 510320)

一、前言

2010年9月16日，在第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上，胡錦濤主席出席開幕式并發表題為《深化交流合作 實現包容性增長》的致辭中認為，“實現包容性增長，切實解決經濟發展中出現的社會問題，為推進貿易和投資自由化、實現經濟長遠發展奠定堅實社會基礎，這是亞太經合組織各成員需要共同研究和著力解決的重大課題。”

“包容性增長”這一概念，是由亞洲開發銀行在2007年首次提出的。其最基本的含義是通過尋求社會和經濟協調發展的方式，達到公平合理地分享經濟增長及可持續發展的狀態，它涉及效率與公平關系問題。

效率與公平的關系問題，一直是中國經濟發展中面臨的主要問題之一，如何處理二者的關系，是學術界討論的熱點問題，也是官方關注的焦點。要辨清二者的關系，就要理清兩個資源——經濟資源和政治資源——分配的問題。經濟資源的有效配置，是經濟領域中的主要問題，其中心價值為效率;政治資源的公平配置，是社會領域中的主要問題，其中心價值是平等。經濟資源的合理有效配置，相關文獻浩如煙海，各個領域的學者從各自的角度進行了充分的闡述。對政治資源的公平配置這一問題，進行詳細論述的學者并不多。

但從實踐角度看，過去改革開放三十多年里，中國經濟的飛速發展，與政治資源的配置有很大關系。改革開放以來，為了迅速滿足不斷提高人民物質文化生活的需要，我國實施了“效率優先，兼顧公平”的政策制定原則，政治資源的分配主要服從于經濟資源的分配，強調政治資源的集中，從而極大地促進了經濟的發展和人民生活水平的提高，但也由此出現了貧富差距拉大等負面效應。這些負面效應對國家的穩定以及執政黨的執政地位都造成了極大的沖擊。這就要求重新審視效率與公平的關系。“包容性增長”就是對這一關系重新思考后的重大突破。未來中國要實現經濟增長方式的轉變，公平合理分享經濟增長，實現和諧社會，政治資源的使用與配置將是關鍵。

在我國最早提出政治資源的學者王滬寧明確指出，“政治資源的積聚和運用是現代化能否成功關鍵之所在，應該保護和開發盡可能大的政治資源來推動總目標的實現。”[1]隨著我國經濟的發展和實力的增強，實現以人為本，建立和諧社會，成為國家建設的新的戰略目標。只有對政治資源合理使用和開發，實現包容性增長，才能實現胡錦濤主席提出的“讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群，在可持續發展中實現經濟社會協調發展”這一宏偉目標和藍圖。

二、政治資源的概念及其分類

(一)相關文獻綜述

政治資源這個術語最早出現于上個世紀40年代的西方企業管理領域，但真正規范化的使用是由西方行為主義政治學界推動的。行為主義把個體作為分析研究政治問題的出發點，著重于從個體的政治角度分析政治問題，比如，美國學者加布里埃爾·A·阿爾蒙德在《比較政治學:體系、過程和政策》一書中，把政治資源定義為“支持候選人的公民的投票，議員的投票，文官集團的支持以及在錄用和決策中可能加以動用的武裝力量等。”[2]美國政治學家羅伯特·達爾就認為，“政治資源是一個人可用于影響他人行為的手段。因而政治資源包括金錢、信息、食物、武力威脅、職業、友誼、社會地位、立法權、投票以及形形色色的其他東西。”[3]

國內學者對政治資源概念的認識也互有不同。我國學者王滬寧最早使用政治資源一詞對中國市場的發育和權威的基礎以及中央與地方關系進行分析。他認為，政治資源的積聚和運用是現代化能否成功關鍵之所在，應該保護和開發盡可能大的政治資源來推動總目標的實現。[1]在《中國大百科全書》(政治學卷)中，把政治資源定義為“政治行為主體可用于影響他人行為的手段。”[4]國內有研究者從資源的角度認為，政治資源是維持政治共同體存在和發展的基礎、力量與源泉，它同任何物質資源一樣，都在一定的環境中生長、積累、消耗、再生長，從而維持著政治共同體的延續，任何一個環節的脫落都將導致政治共同體失去其存在的理由。[5]而有的學者則持“總和說”的觀點，比如，陳文新認為“政治資源是指能夠使政治行為主體對政治客體發生作用，從而影響政治變遷、維護政治穩定、推動政治發展的實體性與規范性因素的總和。”[6]嚴向遠認為，“政治資源是指政治主體憑借一定的權力和地位，為達到既定的政治目標和實現一定的政治價值而在政治過程中所運用的政治手段和政治財富等一切條件的總和。”[7]

(二)政治資源的本質

這些觀點從不同角度對政治資源的內涵和外延進行了表述，但不管這些觀點如何表達，其本質基本是一樣的，那就是:政治資源是政治主體實現其利益的工具。政治資源本身沒有價值取向，在不同形式的國家結構和歷史條件下，具有不同的價值，是公共價值理性和工具理性相結合的產物。在我國社會主義條件下，政治資源就是為全體人民所擁有，實現全體人民根本利益的工具。

(三)政治資源的分類

我國學者對政治資源的分類有幾種觀點:有學者認為，“從政治資源的表現形態來看，可以把政治資源分為實體性政治資源和規范性政治資源兩個主要部分，而實體性政治資源又可分為政治實體部分和經濟實體部分資源。規范性政治資源主要是規定政治實體性質、地位、作用、相互關系、運行程序、運行方式等的制度規范和意識形態，規范性政治資源是政治資源體系不可缺少的重要組成部分，它關系到實體性政治資源的順利運行和預定的政治目標的順利實現。”[6]也有學者提出，將政治資源劃分為硬性資源與軟性資源、長期資源和瞬時資源、國內資源與國外資源。[8]但這些“二分法”的分類方法，都與我國首次提出政治資源的學者王滬寧先生的分類方法，較為接近。王滬寧先生將政治資源分為物質性資源和非物質性資源。[1]但他并沒有對這一分類進行進一步的闡述。王邦佐先生對這一分類進行了進一步闡述，認為，“物質性政治資源主要包括稅收、國有資產和集體資產、外貿經濟等，非物質性政治資源主要包括制度、體制、政策、價值觀念、民眾的政治心理等。”[9]

三、政治資源的分配

雖然政治資源是與經濟資源相對而言的，但政治資源的分配與經濟資源的分配完全不同。戴維·伊斯頓認為，政治體系的本質特征就是能夠對有價值的東西進行權威性分配。[10]而政治資源的本質就是政治主體獲取利益的手段。政治體系總要對政治資源進行分配，以此來獲得足夠的合法性資源，以維持政治主體的政治統治。正如王滬寧先生在其論文《市場發育和權威基礎:保護和開發政治資源》中指出的，“在一個超大社會中，政治體系的力量和權威很大程度上依賴于自己所能掌握和分配的資源。政治體系掌握一定量或者說相當量的資源，并根據社會發展的趨勢和政治發展的目標分配，是大國發展的必然，也是大國保持政治一體化的必要條件。在中國這樣的超大社會和發展中社會實現現代化，政治體系必須掌握和分配必要量的資源。”[1]

(一)政治資源分配原則

政治主體在對政治資源進行分配時，要遵循的總的原則是公平原則。這是分配政策資源總的原則和最高標準。在這一點上，羅爾斯的正義理論給我們提供了很好的啟示。他認為，正義是社會制度的首要價值。[11]這包括兩個方面，第一個是平等自由原則，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利;[11]第二個原則是公正平等原則和差別原則的結合，這是因為，“機會的平等僅意味著一種使較不利者在個人對實力和社會地位的追求中落伍的平等機會”，[11]因此，必須補充以差別原則，即“社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們適合于最少受惠者的最大利益”。[11]差別原則體現了補償原則的要求。“補償原則認為，為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們。這個觀念就是要按平等的方向補償由偶然因素造成的傾斜。遵循這一原則，較大的資源可能要花費在智力較差而非較高的人們身上，至少在某一階段，比方說早期學校教育期間是這樣。”[11]他指出:“一個社會應當努力避免使那些狀況較好者對較差者福利的邊際貢獻是一負數。它只應當按照貢獻曲線的上升部分運行(當然包括最大值)。……只有在曲線的上升段才能使互利的標準總是得到滿足。而且，這自然地達到了社會各種利益的和諧，代表人不是在犧牲對方利益的情況下獲利，因為只有互惠的利益才被允許。……兩個正義原則的一致實現傾向于把這條曲線提高到接近于利益的完善和諧的理想。一旦一個社會越過了最大值，它就沿著曲線的下降部分運行，利益的和諧不復存在，當較有利者有所得時，較不利者則有所失，反之亦然。”[11]羅爾斯認為，根據這兩個原則分配的資源才是最優的，建立起來的社會制度才是正義的，也是公平的。

雖然這是理想狀態的公平原則，卻仍對本文討論的中央政策適用性問題以很大的啟發。首先，在實際的政治生活中，政策資源的分配狀況反映了一個社會各政治主體間的關系及其在政治體系中力量的對比。也就是說，不同政策資源占有和流動的格局，其實是一個國家政治權力格局的體現。中央政策的適用性就集中顯現了這一點。這就意味著，中央政策的適用只能無限趨向于理想狀態下的公平性。其次，中央政策本身就是對利益的分配和再分配，分配利益的過程其實是各種利益相互妥協的過程，各利益方都會盡量使各自的利益最大化和損失最小化，那么，在這種情況下，貢獻曲線會在上升階段運行，互利的標準也得到了滿足。如果中央政策分配的利益只是實現了一方的利益，而另一方的利益完全受到損害，邊際貢獻為負數，那么，中央政府的權威就會受到影響，必須采取一些中央政策予以補償。否則，中央政策的適用不僅無法維護中央政府的權威，更可能會損害到中央政府的權威，繼而對中央政府政治統治的合法性造成損害。就我國而言，正如胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班開班儀式上指出的，公平正義就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現。也就是說，適用中央政策必須遵守公平原則，才有可能實現和諧社會。

(二)政治資源分配機制

政策資源的主要配置機制有兩種:立法與行政。在經濟領域，市場是資源的基礎分配方式，效率是市場經濟的主要追求價值目標，市場主要通過價格機制主導資源的流動，達到經濟資源有效配置。但政治資源與經濟資源不同。秩序是政治領域追求的主要價值目標，由于政府擁有政治資源中最核心的資源——權力資源，政府因而在政治資源配置中占據主導地位。

美國學者塞繆爾·亨廷頓曾指出，“組織是通向政治權力之路，也是政治穩定的基礎”。[12]政黨是現代社會中最重要的社會組織之一，是代表特定階級和階層，為實現這個階級或階層的政治主張和利益、意志，而采取共同的行動以期取得或參與政權的政治組織。[13]不同的政黨制度下，政治資源的配置格局也是不同。比如，資產階級政黨制度主要是一黨制和多黨制(兩黨制是多黨制的特例)。在一黨制下，由執政黨掌握并配置主要的政治資源，其他政黨在這一領域處于被弱化的狀態。在多黨制下，政治資源按照政黨在這一制度中力量的對比結果配置，聯合執政的政黨掌握并配置主要的政治資源。但需要說明的是，一黨制下，如果被弱化的其他政黨通過政治資源的積累和開發，獲得了參政或者執政的足夠的資源，那么，這一國家的政黨制度也隨之變為多黨制了。由此可以看出，政治資源的配置結果直接影響著整個國家的政黨政治制度。而且，這一配置結果不是靜止的，而是在不斷的博弈、各方力量的此消彼長中不斷變化的。

總的來說，政府主要通過立法和行政來實現對政治資源的配置。

1.行政立法

法律是一種行為規范，是社會經濟基礎的反映，屬于上層建筑。它通過規定社會行為主體之間的權利和義務，調整各個社會行為主體間的關系，形成社會秩序。立法，是制定法律，是指由特定的國家機關依照一定的程序，制定或者認可反映統治階級意志，并以國家強制力保證實施的行為規范的活動。[14]一般來說，立法是由國家立法機關來實施的。在廣義上來說，國家立法機關也屬于政府的范疇。雖然本文使用的政府概念為狹義上的政府，即行政機關，但這并不沖突。因為，行政機關除了本身有權制定行政法規外，還可以接受國家立法機關的委托，制定相關法律和法規。比如，中國《立法法》第三章第五十六條就規定，“國務院根據憲法和法律，制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定:(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項;(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。“這說明，中國中央政府擁有部分立法權，是重要的立法機構。這一點在憲法中也有體現。憲法是最重要的法律制度，是元規則，元制度。社會行為主體在憲法中的地位，決定了他們在政治資源配置中所獲得的比例。以中國為例。《中華人民共和國憲法》第二條第三款明確規定:”中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第三條第三款規定:“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”憲法還明確規定了中國共產黨的執政黨地位。這樣，人民、政府、執政黨在憲法中都有了各自的法律地位，這為立法成為政治資源配置機制提供了合法性保障和依托。

中央政府通過立法機制對中央政策資源的配置，主要是從規范性的角度來實施的，具有一定的剛性。如果從利益配置的角度來看的話，國家利益反映的比較充分，集團利益以及個體利益體現不明顯，對中央政策資源配置的總原則也體現得較為充分。但2010年原商務部條約法律司巡視員郭京毅案的曝光，則從一個側面顯示了立法機制對中央政策資源配置的關鍵作用。據公開資料顯示，原商務部條約法律司巡視員郭京毅在《外國投資者并購境內企業暫行規定》和《關于外國投資者并購境內企業的規定》兩部法規的制定過程中，故意通過含糊性和難以操作性的條文為外商能夠逃避監管進入敏感行業留下漏洞。[15]這說明，在中央政府對中央政策資源配置機制中，立法機制雖然只是從法律條文上對中央政策資源的配置進行宏觀和剛性規定，但仍然有很大的操作空間，一旦被扭曲利用，造成的危害更為嚴重。

2.行政機制

行政機制是中央政府對中央政策資源進行配置的最主要的一種機制。如果說立法機制是從法律的規范性角度對中央政策資源進行配置的話，行政機制則是從靈活性的角度進行配置。一般來說，行政機制的配置效率要比立法機制的配置效率高。就某些具體問題制定相應的中央政策，主要是由中央政府根據相關法律規定，在其擁有的授權范圍內進行，明確性較強，突出的是效率;而立法機關對某些同類性質的問題制定統一的法律法規時，要根據《憲法》以及《立法法》以及相關法律的規定，嚴格遵守立法程序，強調程序性，且制定的法律法規不可能具有十分明確的特定性，而是具有一定的模糊性。行政機制的這些特點，符合政府處理國家具體問題的要求，致使中央政府大量使用行政手段，對中央政策資源進行配置。中央政府根據具體情況的不同，決定中央政策資源的配置對象、配置程度以及配置標準。在這些問題上，中央政府擁有巨大的自由裁量權。這是為了提高行政效率所必須的。但另一方面，也有可能帶來尋租式腐敗。這一點下文還有進一步分析。

除了立法和行政兩大正式配置機制之外，還存在著可以影響中央政策資源配置的非正式機制。在不同性質的國家中，非正式機制存在的方式是不同的。在以美國為首的西方發達國家中，這種非正式機制主要是以游說政黨和政府為己任的利益集團。利益集團不是政黨，但他的發展是與政黨的活動密不可分的。這里的利益集團專指那些由于特定的利益而集合在一起，有組織地參與政府過程特別是意見表達功能的社會群體。[13]除了利益集團之外，還存在著大量的非政府組織(或者稱為“第三部門”和“民間組織”)。這些社會組織的存在是現代社會的重要特征，是公民社會的重要參考指標。這些多重性質的社會組織，通過提供相互控制的機制，來影響政治資源的配置。西方多元主義者就認為，權力是由眾多代表不同利益的集團之間無休止的討價還價過程中的一個不可分割的組成部分。多元社會組織的存在，使得各種政治資源的擁有呈分散化狀態。[15]在我國，這種非正式配置機制則多體現在具有中國特色的私人關系上。楊龍教授在《我國政治資源的不平衡分布》中描述的這種非正式關系包括“老鄉、同學、老同事、老部下關系，中央領導人的故鄉或曾戰斗過的、工作過的地方，老革命根據地等”。[16]這種特殊的私人關系，在中央政策資源的配置中甚至具有決定性的作用，對一個地區或者一個部門獲得中央政策資源的多少以及程度都有著重大的影響。典型的例子來自于毛澤東的故鄉——韶山。由于是毛澤東同志的故鄉，中央政府在行政區劃、人力、財力以及物資方面都給予了大力支持，使韶山這一縣級市的經濟、文化、政治等各方面都有了巨大發展。這一例子也從側面反映了具有中國特色的私人關系這一非正式中央政策資源配置機制所具有的巨大能量。

政治資源是一個國家進行利益分配的工具。在中國，改革開放以來取得的經濟財富，不應該只由少數人享有，而應該為最廣大的人民群眾共同享有，實現包容性增長。這就要求通過建立合理的社會激勵機制，按照政治資源分配的原則，把政治資源盡可能地公平分配給每一個社會成員，使每一個社會成員都有機會通過自己的努力，實現合理、有序的社會流動，整合各種社會資源，有效地調動勞動者的生產積極性。在民主和法制的基礎上，調節各個政治主體之間的利益關系，依法保障政治主體的合法利益，規范其利益行為;建立國家與政府負責、社會協同、公眾參與的政治治理模式，推動公民社會的建立，實現經濟、政治、社會發展之間的平衡。最終實現胡錦濤主席提出的目標:“堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙;堅持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”

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[15]盧正剛.“政府俘獲”:權力尋租的高級形態[EB/OL].《南風窗》雜志社官方網站http://www.nfcmag.com/articles/2071，2010 －11 －10.

[16]Robert A· Dahl.Dilemmas of Pluralist Democracy:Autonomy vs.Control[M].New Haven:Yale University Press，1982，1.