構建我國行政公益訴訟制度研究

孫 超

(安徽師范大學 政法學院，安徽 蕪湖 241000)

我國一直有著濃厚的“官本位”思想，執政理念當中為民做主的思想依然在作祟。試想我國憲法明確寫明國家的一切權力屬于人民，由人民組成代表大會來產生各級國家機關，也即是說政府是人民實現自己權益的工具，一旦政府的行為違背了人民的意志或侵犯了人民的權利，人民就有權來糾正它或組成新的政府。這也是現代民主憲政的本質所在。我國處在一個改革的十字路口，處理不好人民和政府之間的關系，就會影響穩定。而問題的根本在于如何約束政府的權力，使政府的職能由管理型向服務型轉變，以便更好的保障人民權利。

行政公益訴訟在我國已不是一個陌生的話題，雖然在實踐中此類訴訟頻繁出現，由于沒有法律依據，隨著法治進程的深入，必然會成為法律調整的領域。目前理論界探討最多的是行政公益訴訟的受案范圍和提起此類訴訟的主體，作為學習來自國外的一項制度，行政公益訴訟在西方很多國家早已確立，因此我們有必要了解國外的相關規定，以資借鑒。

美國從桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會案和紐約州工業聯合會訴伊克斯案兩個判例中逐步創立了私人檢察總長制度，行政公益訴訟制度，制度賦予每個美國公民或組織就行政主體及其公務人員的非法作為以及行政不作為行為提起訴訟。在1986年修改的《反欺騙政府法》中規定:任何人如發現有欺騙美國政府之行為，均有權以美利堅合眾國的名義控告違法行為人;此外，《謝爾曼法》和《克萊頓法》則規定無論何人都可以對壟斷行為提起訴訟;后來的《聯邦采購法》中則規定任何人均可代表美國起訴政府采購活動中的腐敗以及一切有損于美國公眾利益的行為。英國稱行政公益訴訟為越權之訴。英國民事上訴法院院長丹寧曾說過:“我認為這是一個重要的憲法原則:若存在充分證據證明政府機關或權力機關濫用權力而致使公民受到侵害，則任何受害人都有權訴諸法律。”上世紀80年代之前，英國為防止行政公益訴訟權利被濫用，做出了“除非能夠認定申請起訴人與申請起訴之事有切實的損益關系，否則不允許提起訴訟”的規定。1987年，英國對行政訴訟程序進行大幅改革，檢察長可以作為公共利益的代表者參加訴訟。私人和地方機關在經過申請檢察長許可后，也能夠以檢察長的名義提起涉及公共利益的訴訟。

德國稱行政公益訴訟為民眾訴訟，指公民或社會團體因其各項權利受到法律侵犯，向憲法法院提起訴訟，訴求為宣布該法律違憲因而無效的一類訴訟。在法國行政法中最別具一格的訴訟制度為越權之訴，即只要當事人認為權益受到行政行為的侵害就可以訴至行政法院，要求審查該項行為決定的合法性并撤消違法的行政決定的救濟手段。這種訴訟的主要目的就是要維護國家整體利益和社會公共利益，監督與制約行政行為，保證行政法律法規能得到公正合理的適用。日本在行政公益訴訟理論與實踐方面，更傾向大陸法系模式，概念界定清晰，制度較成熟。《日本行政案件訴訟法》第五條將行政訴訟分成(1)控告訴訟、(2)當事人訴訟、(3)民眾訴訟、(4)機關訴訟四種類型。民眾訴訟即行政公益訴訟，此類訴訟不僅限于救濟起訴者的權益，而是日本公民以選民身份提起的請求制止、糾正國家或行使公權力機關違法行為的訴訟，是行政訴訟中的一大類。

我國行政訴訟法是在民事訴訟法之后頒布的，制度不完善，實踐中還大量的借鑒了民事訴訟的制度，加之我國不注重行政訴訟的理論研究，例如行政訴訟的范圍較窄，只規定因行政機關的具體行政行為違法而給行政相對人造成損失的，可以提起行政訴訟。但一項涉及多數人利益的抽象行政行為違法，卻不能提起行政訴訟，隨著行政權的不斷擴張，行政權力的觸角也會延伸到社會的各個角落，無論是行政機關的不作為還是行政亂作為，強大的行政權力很可能會隨時的對不特定的社會主體造成損害，必須對行政機關的權力予以監督和約束，司法作為社會監督的最后一道防線，應該擁有裁決行政機關行為是否違法和進行監督的權力。因此對行政機關的行政不作為和行政亂作為進行司法監督，建立公益行政訴訟是我國進行法治建設的內在要求。那么如何構建我國公益行政訴訟制度呢?

首先，要確立行政公益訴訟的受案范圍。目前在理論界對行政公益訴訟的范圍還有一定的爭議，但對一些公共性的領域如環境污染、資源利用等行政不作為看法較一致，在抽象行政行為以及行政機關的亂作為等方面存在分歧。其實建立我國行政公益訴訟的受案范圍，主要看我們對行政機關在多大程度上進行監督。對于法律規定有某個行政機關行使的職能，只要該行政機關沒有切實履行，而因此給社會造成了危害或損失，就可以向司法機關提起訴訟。實踐中有很多例子，像所謂的“嚴打”等一些國家機關集中進行某一方面的專項治理活動，這樣的活動成果越多，越說明平時工作的不到位，不能很好地履行自己的工作職責，使問題越積越多，到局面出現失控，人民的生命和財產受到威脅的時候，才想到要去解決，難道問題是在進行集中治理的時候才出現的嗎?所以只要相關的具有提起公益訴訟的資格的組織，在發現某個國家機關行政不作為，影響人民的權益和國家的利益的時候，就應主動向法院提起訴訟。另外如果某個行政機關違反法律的規定進行胡亂執法，給社會造成了危害或損失，也可以由受到影響的社會主體提起訴訟。

其次，要確立行政公益訴訟的提起主體。根據民事訴訟理論，誰的權利受到影響，誰提起訴訟，但是由于行政公益訴訟的復雜性，如果仿照民事訴訟，一是原告人數眾多也難以確定，二是行政機關的強勢，舉證困難重重。我國檢察機關作為法定的法律監督機關，對行政機關的執法活動進行監督理所當然。對于目前的檢察機關局限于辦理刑事案件，其實也是一種失職行為。選擇檢察機關作為公益行政訴訟的提起方，除了上述原因外，還有它和行政機關是對等的，無論是在調查取證還是出庭應訴方面，都比一般社會公眾具有優勢。當然最重要的還是因為這是檢察機關的份內之事。

“權力需要監督。絕對的權力導致絕對的腐敗。”這已經是建立法治國家的共識，我國要建立社會主義法治國家，在國家各種權力的配置上就應該考慮到相互制約和監督，行政權所具有的天然擴張性，必然要求我們給予更多的關注。其實建立行政公益訴訟從本質上來說，還是要保護人權，保障我國憲法所賦予人民的各項權利得以實現。

［1］王名揚.英國行政法［M］.北京:中國政法大學出版社，1987.

［2］楊海坤.中國行政法基礎理論［M］.北京:中國人事出版社，2000.

［3］王名揚.美國行政法［M］.北京:中國法制出版社，1996.

［4］蔡虹，梁遠.論行政公益訴訟［J］.法學評論，2002(3):14－16.