美國、歐盟金融消費者權益保護法律制度研究

康耀坤，衷正

美國、歐盟金融消費者權益保護法律制度研究

康耀坤，衷正

金融危機爆發后的西方世界已經意識到金融消費者保護對于整個金融體系穩定的重要性，介紹和比較了美國和歐盟相繼出臺的有關金融消費者權益保護的專門立法。我國應借鑒美、歐金融改革的有益經驗，逐步完善金融消費者保護法律制度。

金融危機；金融消費者；消費者保護；法律制度

2008年，全球金融危機所暴露出的金融產品不當銷售、金融欺詐、信用評級不當、預警機制失效等問題，充分反映了金融監管當局在保護消費者利益方面存在的缺陷。西方社會普遍意識到金融消費者權益保護與整個金融體系長期健康穩定發展的一致性。因此，對金融消費者進行有效的、明確的、有預防性的保護，成為后危機時期各國金融體制改革關注的重中之重。

2010年7月21日，美國總統奧巴馬簽署了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》 （以下簡稱《保護法》），這部法律被看成是美國20世紀30年代以來頒布的最全面、最嚴厲的一部金融改革法案。奧巴馬說：“美國人民將不再為華爾街的錯誤買單。”《保護法》從根本上改變了美國現有金融監管格局，對金融消費者權益保護做了全面規定，該法的實施對美國金融體系產生了強烈沖擊，必將影響全球金融監管改革的下一步走向。本文對此將重點予以介紹。

一、《保護法》對金融消費者權益的保護

（一）建立金融消費者保護局

這項改革代表著美國歷史上最強有力的金融消費者保護，針對原本四分五裂的個人消費者保護體系，該法將在美聯儲內部設立一個新的統一的專業性消費者保護機構——金融消費者保護局（CFPB）。該機構負責向提供信用卡或信貸服務的金融機構頒布和實施各項監管規定，對于資產超過100億美元的大型銀行、存款協會及信貸機構實施監管，在透明度、簡潔性、公平性和準入性四個方面進行消費者保護改革，設立消費者投訴查詢機制。在信息披露方面，由CFPB最終制定一個信息披露的模式樣板，并通過消費者審定。針對金融企業不公平的、欺騙性的或不正當競爭的行為，CFPB享有規則制定權。

金融消費者保護局局長由總統直接任命，任期5年，下設一個調研部門和消費者咨詢委員會。調研部門負責調查、分析、報告市場中金融產品或服務的高增長率和風險走向，以及協助制定信用卡和抵押貸規則等。消費者咨詢委員會負責給消費者提供產品與服務的信息。

（二）對投資者保護方面的改進

投資者保護方面也做了改進：設立了投資者咨詢委員會，該委員會負責調查投資者的金融知識，研究向投資者披露信息的時間、內容、格式，增強投資者的信心，加強投資顧問資格考試，并制定規則要求投資的服務或產品提供者在消費者購買前提供相關的文件和信息。

信用評級的不規范曾在金融危機爆發時間接損害了消費者的利益，由于信用評級機構與金融機構有著千絲萬縷的利益關系，評級機構很難客觀評價某些大型金融機構的資產及信譽，對此新法案給予了相當關注。法案要求對全國公認的統計評級機構加強監管，實施問責制，增強其透明度，評級機構將為其評級質量承擔法律責任。在法案制定后一年內，投資者咨詢委員會負責制定信用評級分析師資格標準，審查關于評級的依據。證券交易委員會將繼續努力加強信用評級機構的規范，采取措施確保評級機構有強有力的政策和流程來管理和披露利益沖突，提高評級程序中的誠實性；在可能的情況下，監管者在監管過程中應減少對信用評級的依靠程度。對所有場外衍生產品市場，包括信用違約互換，都進行全面的監管。

（三）確定新的金融衍生產品的地位

該法案強調這次的改革是為督促“銀行按照消費者的需要提供服務，而不是利用消費者”［1］。這項改革不僅僅保護金融消費者獲得簡單清楚、信息透明的市場信息，同時，也督促金融機構以產品和服務的質量來競爭，而不是靠制造復雜高風險的金融產品的技巧和陷阱來過度投機。由于衍生品市場最容易成為危機的發源地，為了防止一些不良衍生品進入市場，防止金融機構制造新的復雜的衍生品以逃避監管，損害購買者權益，大型金融機構的自營交易業務將受到限制，之前缺乏監管的場外衍生品市場被納入監管視野，大部分衍生品須在公開的交易所內通過第三方清算進行交易。

新法案授予證券交易委員會（SEC）制定場外衍生品交易規則的權力，同時剝離部分衍生品交易。例如：銀行之間或者銀行與客戶之間將被禁止進行目前這種名目繁多的金融衍生品交易。更為重要的是，新法案將迫使所有具備從美聯儲貼現窗口獲得融資資格的大型商業銀行拆分其金融衍生品交易業務。目前，美聯儲、美國聯邦存款保險公司、美國財政部及各家銀行都反對這一措施。

（四）減少政府對金融業的注資救助計劃

金融危機爆發后，美國政府對金融業的救助不僅增加了政府的財政負擔，而且影響政策導向。此前政府傾注大量納稅人資金救助這些機構，引起了納稅人的不滿。2010年1月，美國總統奧巴馬宣布對大型金融機構征稅計劃，希望以此彌補納稅人的損失。

新法案針對上述情況設立了新的破產清算機制，由聯邦儲蓄保險公司負責，責令大型金融機構提前做出自己的風險撥備，以防止金融機構再度拖累納稅人為其買單。今后沒有企業會因其“大到不能倒”而得到政府給予的“隱形保險”。為了權力制衡及防范道德風險，新改革法案要求美聯儲在提供緊急金融救援前需獲得財政部許可。

（五）建立金融穩定監管委員會和金融調查辦公室

政府還將成立由財政部牽頭的金融穩定監管委員會，投票成員共十位包括九家監管機構的領頭人，負責分析金融調查辦公室收集到的信息和數據，評估金融機構的潛在風險，對可能威脅到金融穩定的大型、復雜金融機構制定更為嚴格的資本要求、杠桿水平等，加強對非銀行金融機構和銀行控股公司的監管，并向美聯儲提出相關建議。如果該委員會認為某個金融機構的經營已危及整個金融架構的安全和穩定，將有權建議美聯儲采取必要限制行動，特殊情況下可以直接對該金融機構進行分拆。

（六）住房按揭貸款的保護、限制和監管

一直以來，房地美和房利美都具有私人企業和政府資助企業雙重身份，它們在抵押房貸中所占的市場比例份額很大。2008年次貸危機的爆發主要是 “二房”提供的次級房貸引起的，所以對于房利美、房地美的改革很有必要。美國政府逐漸意識到改革住房金融企業對住房按揭貸款保護、限制、監管的重要性。因此，新法案結束了對房利美、房地美的保護，將其解散為較小的公司，同時指出房地美和房利美的雙重身份是站不住腳的，必須保證為住房按揭貸款消費者提供適合他們還債能力的簡單易懂、公平、非欺詐的住房按揭貸款。

二、美國其他法案對金融消費者的保護

20世紀60年代以來，美國陸續出臺了以保護金融消費者為主旨的法律［2］，如 《消費者信用保護法案》、《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《信貸機會公平法》、《金融服務現代化法》、《社區再投資法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權法》、《據實披露存款資料法》等。

金融危機爆發后，美國在金融消費者保護方面的改革措施主要在兩個文件中體現：2008年3月發布的《美國財政部現代化金融監管架構藍圖》（以下簡稱《架構藍圖》）和2009年6月公布的“金融白皮書”，即《金融監管改革：一個全新的基礎——美國金融監管體制的重構》［3］。2009年5月22日，美國總統奧巴馬簽署了標志進入“信用卡新紀元”的《信用卡問責、責任和信息披露法》。奧巴馬稱：“我們正進行一些具有普遍意義的改革，目的是為了保護個人消費者。我們不會向人們提供一張‘免費票’，因為我們希望消費者在保持自己生活方式的同時償還欠債；但與此同時，我們也希望金融機構能具備同樣的責任感。”［4］

《信用卡問責、責任和信息披露法》共5章35節，從消費者權益保護、對消費者的信息披露、年輕消費者保護、與禮品卡相關的消費者保護、綜合性規定五個方面予以規范。主要包括禁止未經事先預報突然變更收費、提高利率和收取各種隱藏性收費、保護年輕消費者等內容，以更充分地保護持卡人的權益。該法規定，信用卡業務經營機構必須在執行上調和下調年利率時，提前45天向持卡人提供關于調整年利率的書面通知，發卡機構只有在持卡人逾期還款超過60天后，才可以上調利率。他們還需將超過最低還款額的償還款項首先用于償付那些利率較高的賬戶，且不能在客戶其他賬戶逾期還款時提高利率。除非客戶要求獲得額外信貸，否則發卡機構不能收取超過限度的費用。在消費者信息披露方面，重點強調信用卡經營機構應提前20天以上將還款信息告知持卡人，對延遲還款的最后期限和相關的懲罰性費用支出做出了有利于保護消費者權益的規定。對年輕消費者保護方面，法案規定不得向低于18歲的消費者推廣信用卡，而且針對大學生營銷信用卡方面也做了特別規定。

三、危機后歐盟在金融消費者權益保護方面的改進

在美國推出金融改革白皮書兩天后，即2009年6月19日，歐盟理事會便響應美國通過了《歐盟金融監管體系改革》。該方案擬成立一個名為“歐洲系統性風險管理委員會（ESRB）”的新機構，由歐洲央行行長兼任主席一職，該機構負責監測整個歐盟金融市場上可能出現的系統性風險，及時發出預警并在必要情況下提出應對建議，采取必要措施。

微觀層面上，歐盟還將成立主要由成員國相關監管機構代表組成的三個監管局——歐洲銀行監管局（EBA）、歐洲證券監管局（ESMA）和歐洲保險監管局（EIOPA），分別負責加強成員國在銀行業、證券業和保險業監管方面的協調，這三個監管局構成歐洲金融監管系統（ESFS）。在三者之上還將加設一個指導委員會，建立與三個新的監管當局的信息交流與監管合作機制，這項改革被稱為“雙軌機制”。同時，從宏觀和微觀方面改革金融監管，構機建一套全新的歐盟金融監管體系。新設的機構在處理問題方面將能夠更好地協調各國監管機構之間的分歧，有助于確保技術共同體規則的統一適用，歐洲證券及資本市場管理局將行使信貸評級機構的直接監督權［5］。

目前，因為涉及眾多國家的協調，歐盟金融改革的最終法案還有待進一步協商。歐盟委員會與成員國之間最大的分歧在于新的泛歐金融監管機構所能擁有的實際權力。以英國為首的多個成員國主張各國金融監管當局擁有更多權力，反對新的泛歐金融監管機構在與各國監管當局發生沖突時擁有最終仲裁權，認為由這樣行駛超越國家的權力是對一國財政主權的侵犯，會削弱成員國宏觀政策的獨立性以及財政權，是在變相擴大歐元區的勢力范圍。

四、美國與歐盟在金融消費者保護方面的共同點

（一）歐行與美聯儲大的職能都在加強

歐盟委員會預想歐洲系統性風險委員會的主席一職由歐洲央行行長兼任，過去歐洲各國都有自己的監管當局，歐洲央行基本只有一個協調功能，對整個金融體系的監管是比較模糊的，現在要承擔整個歐元區金融體系安全的任務。美國監管改革也賦予美聯儲“超級監管”的地位，因此，歐行與美聯儲的職能都在加強。

（二）都建立了新的全局性監管機構

美國強調建立金融穩定監管委員會，歐盟強調建立歐洲系統性風險管理委員會（ESRB），二者都具備系統性風險監管職能，具有獨立性，對全局的潛在風險進行分析預測，有權制定相關政策規則，必要時都可以采取相應措施。不可否認，危機過后，美國和歐盟都痛定思痛，意識到分散的監管難以肩負保護整個區域金融穩定的使命，只有集中、全局的宏觀預測與防范，才更具長遠性、全面性。

（三）都強調為消費者提供更透明、更簡單的金融產品

保護金融消費者利益一直是美國和歐盟金融監管的首要目標，復雜衍生品交易對于2008年金融危機的推動作用不容小覷，美國和歐盟對此深有感觸。雖然歐盟對此受到的沖擊比較小，但隨著金融自由化和金融全球化的進一步蔓延，歐洲市場也不免要出現更多品種的金融衍生品。只有讓消費者明明白白消費，買到真正適合自己理財的產品，才能使消費者與金融機構雙向盈利。

（四）大型金融機構成為系統性金融風險監控重點

金融危機帶來的另一個重要變革是，各監管機構紛紛在進一步強化對系統性風險的防范和控制，特別是對金融體系穩定具有重要意義的金融機構的監管。歐美都表示對于大型金融機構的監管不僅不能放松，而且還必須以更保守的方式加強監管，對其實施更為嚴格的流動性風險、交易對手風險以及信用風險管理要求。

美國將建立強大的 “單一機構”，把大型金融機構、重要的支付和清算系統等都納入其監管之下，以改變過去美國金融體系多頭監管造成重大監管死角的狀況，保證任何金融機構的破產（尤其是具有系統重要性的大型金融機構）不會威脅整個金融體系。另一方面，美國政府計劃擴大監管范圍并提高監管深度，對大型金融機構（即一級金融控股公司）制定更嚴格的監管標準，制定比其他金融機構更加嚴格和更加保守的資本、流動性和風險管理標準。歐盟委員會組建的“歐洲系統性風險管理委員會”也將專司監測、預警整個歐盟金融市場系統性風險的職責。

（五）都加強對跨國銀行運作的監管

美國和歐盟的金融改革都強調了規范對跨國銀行的管理，加強國際合作。因為跨國銀行的運作有時過于復雜，金融消費者甚至金融監管者難以從銀行資產負債表中充分地透視出風險信息，因此，監管機構從保護消費者的角度，只有對其進行密切的監測，才能使消費者掌握充分的信息，及時并充分實現金融消費者保護。

[1]Treasury Secretary Timothy Geithner Remarks on Passage of the"Wall Street Reform and Consumer Protection Act"As Prepared for Delivery[EB/OL].http://www.financialstability.gov/latest/pr_07152010.htm l，2010-07-15.

[2]王婧琳.金融消費者保護職能及我國金融監管制度的完善[J].福建金融，2006(3).

[3]馬洪雨.危機背景下金融消費者保護法律制度研究[J].證券市場導報，2010(1).

[4]周少晨.各方博弈美國信用卡新法案[J].中國信用卡，2009(7).

[5]Comm ission adopts legislativeproposals to strengthen financial supervisioninEurope[EB/OL].http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1347&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en，2009-09-23.

（編輯：文汝）

D912.294

A

1673-1999（2011）07-0055-03

康耀坤（1977-），男，甘肅蘭州人，博士，蘭州商學院（甘肅蘭州730020）法學研究所所長，副教授，從事民商法、經濟法研究；衷正，蘭州商學院經濟法碩士研究生。

2011-01-29

2009年教育部人文社會科學研究西部青年基金項目“論政府證券監管權”（XJC820004）。