新公共管理視角下政府經濟職能定位的思考

匡 萍

新公共管理視角下政府經濟職能定位的思考

匡 萍

分析了我國政府在履行經濟職能過程中的缺位、越位、錯位和失效現象。按照新公共管理理念，闡述了重塑和發揮政府經濟職能的路徑。

新公共管理；政府職能；宏觀調控；公共服務；市場監督

20世紀90年代，新公共管理運動席卷全球，各國紛紛步入公共行政改革新時代，借用私營部門的管理技術重塑政府，注重政策職能與管理職能的分離，由過去的以公共權力為核心的消極行政向以公共服務為核心的積極行政轉變。歐洲經合組織（OECD）1995年度的公共管理發展報告 《轉變中的治理：OECD國家的公共管理改革》聲稱：經合組織國家的公共管理改革具有一個已經發展起來的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。

新公共管理模式建立在對傳統公共行政模式批判的基礎上。傳統行政理論主要建立在政治與行政二分理論和官僚制理論之上。然而，現實中政治與行政必然是相互關聯的，所謂不包含任何價值判斷的公共行政并不存在。官僚制由于本身的形式不透明性、組織僵化和等級制的特點，與民主制發生沖突是在所難免。實踐中，傳統行政模式的缺陷日益明顯，社會公眾認為政府在社會管理中浪費資源過多、介入經濟活動過多、管理方式僵化、工作效率低下，迫切要求削減政府職能并改革其管理方法。

一、政府在履行經濟職能中的缺陷

在市場經濟條件下，政府的經濟職能應該主要表現為監督市場運行、維護市場程序，為經濟發展創造良好的市場環境。改革開放30多年來，我國政府不斷改革和創新公共管理方式方法，但不能否認的是，目前政府在履行經濟職能過程中依然存在嚴重的缺陷。

（一）政府職能的缺位

政府職能的缺位是指本應該由政府承擔的責任或者提供的公共物品或服務，政府沒有做，或即使做了卻沒有做好。我國政府在很長一段時間內因為過份強調GDP的增長，忽視了經濟社會發展的整體性與可持續性，為了眼前的利益，忽視了長遠的發展戰略。在這方面，政府職能的缺失主要表現在管理不到位，管理手段粗糙，沒能達到預期目的。如對養老、醫療、就業等社會保障服務的供給不足，對環境保護、生態建設、自然資源重視不夠，對交通設施、水利設施等基礎設施的建設滯后。

（二）政府職能的越位

政府職能的越位是指政府受傳統計劃經濟體制下長期存在的惰性影響以及自身經濟利益的驅動，代替市場配置資源，包攬了本應由市場做的事情。在政府與市場關系方面，表現為政府過度干預市場，甚至凌駕于市場之上，政府權力部門化傾向嚴重。在政府與企業關系方面，表現為政府直接管理企業或變相經營企業，干預企業生產經營活動。在政府與社會關系方面，主要表現為政府干預社會中介組織，阻礙社會中介組織的作用發揮。

（三）政府職能的錯位

政府職能的錯位是由于政府內部各職能部門界限不明確，既影響行政效率的改善，又導致政府管理的無序。主要表現為：中央政府與地方政府之間，上級政府與下級政府之間，越位現象時有發生；同時，政府各部門之間職能交叉，職權劃分不清，遇到權益相互爭奪，遇到責任相互推諉。

（四）政府失效

政府失效是由于政府管理機制本身存在缺陷而導致的，這也是目前各國政府普遍面臨的問題。由于政府依然習慣于主要靠行政手段管理經濟事務，不善于用經濟、法律手段，管理經濟活動往往背離市場規律，導致無謂成本的增加和社會資源的浪費。

二、對重塑我國政府經濟職能的思考

政府的經濟職能，是指以政府機構為行為主體，從社會生活總體的角度，對國民經濟進行全局性的規劃、協調、監督和服務的功能，它是政府為了達到自己的目標而采取的組織和協調經濟活動的各種方式、方法的總稱。政府到底應當如何履行經濟職能，才能最大限度地促進經濟社會發展呢？以市場機制為基本價值取向，追求經濟效率的新公共管理理論認為，一是公共部門應該向市場化發展，即將公共活動逐漸轉入私人部門，它通過各種民營化包括合同外包的方式發生；二是不斷脫離官僚體制的束縛。

（一）注重履行經濟調節職能，糾正市場失靈

新公共管理理論要求政府壓縮職能，實現“小政府、大社會”的社會管理模式。2008年，黨的十七屆二中全會通過的 《關于深化行政管理體制改革的意見》提出，未來將以經濟、法律手段為主，行政手段為輔來調節經濟活動，增強政府宏觀調控的科學性和有效性，促進我國國民經濟實現又好又快的發展。為此，一方面，應當根本性地轉變政府管理思路，由微觀管理向宏觀調控轉變。在這一過程中，政府主要采取間接、靈活的調控手段，避免對市場主體的直接干預。凡是市場有效的領域，政府就不應當介入，只需要在自身職能范圍內盡可能創造良好的市場競爭環境。市場一旦出現失效，也并不意味著政府就應直接干預。只有在政府干預確實必須，而且能夠體現效率時才應該介入。另一方面，在我國市場體制不斷深化的過程中，應當徹底轉變計劃經濟體制下政府管理經濟的方式，從傳統的、直接的以行政方法為主，轉變為間接的以經濟、法律方法為主，從而更好地發揮市場調控的主導作用。

（二）強化公共服務職能，維護社會公平正義

新公共管理理論認為，公共管理的根本目的是實現社會的共同利益，政府不應該追求自己單獨的利益，而應該以實現社會公共利益為出發點和最終歸宿。公共權力及管理機構產生的基本目的是為公眾服務，接受公眾監督。因此，現代的政府本質上應該是服務型政府。所謂服務型政府，就是政府摒棄原有的官僚主義作風，樹立以人為本的服務理念，增強服務意識，通過提供更加優質、高效的公共產品或服務，不斷滿足社會公眾的實際需要。首先，要著力于創造有利于企業發展的寬松的政策環境和公平的市場競爭環境，充分發揮政府調節經濟、監督市場的職能，建立起更加規范、廉潔、高效、公正、透明的行政體制，為社會公眾提供優質服務。其次，要不斷加快公共服務體系建設，促進醫療、衛生、教育和社會保障等基本公共服務的均等化，努力實現社會公眾普遍享受基本公共服務的目標。最后，在市場調控過程中，政府應當妥善處理公平與效率的關系。通過建立科學規范的收入分配機制，逐步縮小收入差距。通過相關的財政金融稅收政策，促進社會就業、治理貧困。逐步健全社會保障制度，維護社會公平正義。

（三）強化市場監督職能，推進行政審批制度改革

我國的市場秩序還不夠規范完善，相關的法律法規沒有建立起來，缺乏有效的監督機制。不同地區的地方保護主義和行政壟斷情況嚴重，市場秩序與發達國家相比較為混亂，政府職能存在嚴重缺位現象。為進一步規范市場秩序，促進公平競爭，必須建立健全市場管理制度，加強市場監督。首先，要加快法律法規體系建設，通過法律制度的完善，逐步打破帶有計劃經濟體制色彩的行政壟斷和地區封鎖，為建立全國統一的開放市場創造良好的制度條件。其次，加強市場管理，嚴格執法力度，以經濟手段和法律手段為主，行政手段為輔，堅決打擊各種市場違法亂紀行為，堅決維護市場秩序。最后，繼續深化市場監督管理體制改革，逐步建立和培育依法行政、行業自律、輿論監督等不同主體共同參與的市場監管體系。

不合理、低效率的項目審批制度，體現了我國政府在履行經濟職能中的越位，一定程度上影響了國內投資環境的完善和企業競爭力的培養。因此，迫切需要改革我國的行政審批制度。第一，要明確政府審批職責，減少對市場的干預，逐步縮小審批范圍和審批事項。同時，要提高審批效率，減少審批環節和縮短審批周期。第二，要加強審批監督機制，對審批項目實施跟蹤監督。目前我國行政審批部門普遍存在重審批、輕監管，重權力、輕職責的現象，項目違規現象屢見不鮮。第三，要引入社會監督機制，規范審批程序，公開審批標準，自覺接受社會監督，提高行政審批的透明度。

（四）依法行政，促進政府的廉潔、高效

要進一步推進政府管理的法制化建設。政府要適應市場經濟的發展，從根本上轉變工作方式，提高工作效率，就必須做到依法行政。要在全國范圍內建立完善的依法行政體制，使政府行政過程公開、透明。政府部門要轉變工作思路，摒棄陳舊落后的管理模式，引入科學的現代管理理論，由隨意裁決變為依法辦事，由消極行政變為依法行政。

在依法行政基礎上，建設廉潔、高效的政府。建設廉潔勤政、務實高效的政府，是實現經濟社會加速發展的首要前提。建設廉潔政府，就是要從思想上重視反腐敗工作，建立起必要的權力監督和制約機制。政府要加強自律，并按照公開、公正、便民的原則，將行政事項公之于眾，自覺接受社會監督。建設高效政府，首先要精簡機構，進行干部人事制度改革；其次要推進行政執法評議考核制度，杜絕官僚作風。

我國政府已經充分認識到管理理念創新的重要性并采取了積極行動。2005年初，溫家寶總理針對政府職能提出了“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”十六字方針。十屆全國人大三次會議的政府工作報告確立了服務型政府在政府職能轉變過程中的核心地位。2010年10月，黨的十七屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，對進一步轉變政府職能，加快建設法治政府和服務型政府提出了思路。新公共管理理論為我國政府經濟職能的重塑提供了新的思路，可作為我國公共管理改革的重要依據。在市場經濟條件下，我們應該盡快引入新公共管理理論，深化行政管理體制改革，盡快轉變政府的經濟職能，完善宏觀調控機制，樹立政府廉潔、責任、高效、務實、創新的新形象。

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（編輯：米盛）

D63-3

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1673-1999（2011）07-0015-02

匡萍（1980-），女，山東青島人，聊城大學（山東聊城252059）商學院講師，研究方向為財政理論與政策。

2011-02-07