歷史街區旅游開發和管理模式研究——基于利益相關者理論的角度

倪曉波

（無錫商業職業技術學院 旅游管理學院，江蘇 無錫 214153）

隨著歷史遺產文化旅游的興起，城市各地對于歷史街區的保護與開發如火如荼進行著，雖然也取得了一些成績，但也出現了規劃短視、設計落后，項目“房地產化”、“超商業化”、歷史街區“空心化”等問題。這些問題的根源在于涉及歷史街區旅游開發的利益相關者各自為陣，各方利益得不到協調和發展。本文以此為切入點，引入“利益相關者”理論，研究其在歷史街區旅游開發與管理模式構建方面的應用問題。

一、歷史街區利益相關者構成和作用分析

歷史街區旅游開發的利益相關者是指在旅游發展中與歷史街區有利益關系的行為主體。其中，地方政府（包括當地政府派出的街區管理機構）、開發商（包括經營商）、旅游者和當地社區居民在歷史街區的規劃、開發和管理中擁有直接的經濟、法律和道德利益，是核心層利益相關者。他們對利益的追求能夠對歷史街區的發展產生一定的影響，具有較大的權力，或者歷史街區的發展決策會對他們本身產生一定的影響，使其有興趣對歷史街區的發展決策發表意見，即具有較大的利益。新的旅游開發和管理模式的構建要充分發揮核心層利益相關者的作用，方能形成合力。

1.地方政府

歷史街區所在地人民政府通常被視為歷史街區所有者的實質性代表，其對街區的控制力度和管理導向對歷史街區的發展起著重大影響，通常是歷史街區旅游開發的主導力量。地方政府運用政治、經濟和法律手段對旅游開發商的開發活動進行監督和控制，保證其開發方向的正確性，保證其走可持續發展道路；調節旅游開發過程中不同所有者、經營者、管理者、勞動者相互間的矛盾和沖突，保證旅游開發順利進行；維護正常的交易秩序，站在公正的立場上，為行業和公眾提供信息和服務；并為旅游開發的順利進行提供某些必要的設施，同時在投資政策和發展空間上給予支持。

2.旅游開發商（包括經營者）

旅游開發商（包括經營者）是實現歷史街區資源向旅游產品轉化的主要力量，是旅游開發活動的具體操作者和執行者，其資金實力、產品開發與經營管理能力以及市場開拓力的高低是決定歷史街區旅游開發成敗的重要因素。他們參與歷史街區的旅游投入和經營，同時也吸納社區居民中能為本企業所用的人員進入企業，相應地為當地提供就業機會。

3.旅游者

旅游者是歷史街區旅游產品的需求方和購買者。歷史街區旅游開發的經營經濟效益能否實現，根本上取決于旅游者的滿意度和消費的規模、結構和水平。旅游者對歷史街區的發展造成的影響既包括經濟的也包括社會、環境方面的。他們在旅游消費中為當地帶來豐厚的旅游收入和經濟增長，在與當地居民交往中了解當地的文化也影響著當地居民的意識形態，同時也參與歷史遺產的保護，如宣傳和捐資等。另一方面他們不規范的行為，如亂扔垃圾、亂涂亂畫等，對歷史街區產生負面的社會和環境影響。

4.社區居民

在歷史街區的旅游開發和發展中，當地社區居民既是街區的依附者，又是經營利益的分享者和共有者，還是街區經營的參與者和服務者，因此也是主要的利益相關者。他們生活和工作在歷史街區內，為旅游者提供當地資源，直接受到旅游開發的影響。在一定程度上，旅游開發是對歷史街區內人文資源的挖掘和展現，居民日常生活的自然環境、文化環境以及其日常生活方式等本身就是這些資源的一部分，旅游開發直接關系到社區居民生存環境的變化。在旅游開發給社區居民帶來好處的同時，社區居民也是旅游開發產生的各種負面影響的最終承擔者，居民對旅游開發的認可度和合作度將直接影響到開發的成敗，起著十分關鍵的作用。

二、歷史街區旅游開發中核心層利益相關者的關系及矛盾

在歷史街區旅游開發過程中，核心層的利益相關者盡管各自的地位、作用和利益訴求都不一樣，但他們是一個相互影響、相互制約、密不可分的整體，是關系密切的利益群體。

歷史街區旅游開發中核心層各利益相關者之間的聯系有協同合作的一面，也有矛盾重生的一面。它包括地方政府與開發商、經營商經濟發展的矛盾，根據調查，很多旅游經營者對政府的管理不力、執法不嚴感到不滿；政府在旅游開發政策措施方面與居民需求的矛盾（如為了開發和管理方便而采取的簡單限制措施導致居民生活不便）引起居民對政府政策的抵制。旅游開發商、經營商與當地居民的矛盾主要是企業在用工方面與當地居民要求的矛盾，而在經營過程中與旅游者之間的矛盾，是普遍的經營者與消費者之間的矛盾。旅游者與當地居民也存在矛盾，在對平遙古城國內外旅游者調查中顯示，居民的服務和態度是最令旅游者最不滿意的選項，而居民對旅游者到來的擁擠也有抱怨。這些矛盾客觀存在，也影響了歷史街區的旅游開發和發展，因此，只有解決這些矛盾，才能使歷史街區旅游得到可持續發展。

解決這些有著錯綜復雜關系的核心層利益相關者之間的種種矛盾，建立一種特定的適合歷史街區旅游開發與管理的模式至關重要。

三、基于利益相關者的歷史街區旅游開發和管理模式構建

旅游開發和管理模式是隨著社會經濟的發展、旅游市場需求的變化而不斷發展演變的。不同的旅游開發模式其關注的利益群體是不同的：如外來投資型或是大眾旅游開發模式主要關注開發商的利益，目標是追求經濟利益的最大化；社區自主型旅游開發模式主要關注社區的利益，目標是實現社區的可持續發展；體驗旅游開發模式主要關注游客的旅游體驗，目標是為游客創造滿意的體驗。顯然，上述單一的開發模式都有其不足之處，而開發之后傳統的管理模式也使矛盾重生，很難實現各利益群體的利益協調。在旅游開發和管理這一經濟活動過程中，不同的利益相關者之間的利益分配是實現歷史街區旅游開發可持續發展的本質問題。

1.構建政府推進——社區漸進參與的漸進式旅游開發模式

街區的旅游開發不是一蹴而就的，牽涉的層面又復雜，要實現街區可持續發展，應該按照街區開發的不同階段，采用政府推進——社區漸進參與的漸進式開發模式。

（1）在歷史街區旅游開發的起步階段，以政府主導為主

政府明確旅游開發目標，按照目標把好“規劃關”、“招商關”、“宣傳關”，在規劃中廣泛聽取居民意見，對居民進行旅游宣傳，讓居民了解街區社會、文化發展的未來狀態，以此為社區參與打下基礎。這一階段，由于居民對歷史街區旅游業的認識有限，參與意識也不強，因此必須以政府為主導，由政府負責推進各項工作的進行。在開發內容上，則要以街區核心區為重點，打造具有代表性、高質量的旅游開發項目，著重歷史街區的保護、修繕和精化資源的開發，做好基礎設施的改造和旅游產品的設計，注重品牌的打造與旅游市場的培育。

（2）在歷史街區旅游開發的加速發展階段，政府推進擴大社區參與

在發展階段，歷史街區的旅游已經初具規模，旅游者人數不斷增加，居民認識并確信能從旅游業中獲得利益，其參與旅游經濟活動的主觀愿望日漸增強。社區參與規模應從原來的沿街部分居民擴大到其他大多數居民，參與渠道和形式也由原來的參與經營旅游餐飲、土特產等特色商店擴展到參與街區旅游接待的組織經營、街區特色交通的提供、街區的管理和維護等。這時，政府作用更多體現在引導和監管上，組織居民參與討論重大旅游項目的立項；共同創造條件招商引資，解決資金問題；拓寬社區參與旅游發展的途徑，并且創造公平合理的利益分配機制。在開發內容上，則要在前期開發取得一定成效的基礎上，對核心區以外的區域進行連帶開發，不斷推出特色旅游產品，把當地居民的社會文化生活習俗融入到旅游產品中，比如讓旅游者參與民間習俗活動或民俗用品的制作、開放民居讓旅游者體驗當地日常生活等。此外，也要全面完善歷史街區旅游的硬件和軟件系統，提高服務質量，樹立良好旅游形象。

（3）在歷史街區旅游開發的成熟階段，以社區自我管理為主，政府進行宏觀控制

當歷史街區發展成為一個成熟的旅游目的地時，社區居民對于旅游業有了深刻而清晰的認識，社區參與旅游開發已積累了相當的經驗，初步形成良好的民主管理和參與機制，社區已具備自我管理的能力，政府只需進行宏觀上的引導。社區全民地、自覺地參與到旅游發展的方方面面，同時也自覺地保護環境、維護社會文化，實現歷史街區旅游的可持續發展。在開發內容上，更注重于對旅游資源的深度開發和管理體制的進一步完善，增強歷史街區的核心競爭力和延長其生命力。

政府推進——社區漸進參與的漸進式旅游開發模式，發揮了政府的主導作用，在政府作用下規范了開發商的開發行為；強調了社區參與的主體地位，保障了社區居民的利益；也避免了大規模一次性開發帶來的經濟和社會問題。因此，這種模式有利于歷史街區的保護性開發，有利于化解和減少各利益群體的矛盾，也有利于實現歷史街區旅游的可持續發展。

2.構建利益主體協同管理的歷史街區旅游管理模式

基于利益相關者理論和可持續發展理論，筆者試圖從旅游管理主體、旅游管理過程、旅游管理目標三個方面來構架利益主體協同管理的旅游管理新模式。

（1）旅游管理主體

根據利益相關者參與理論，旅游管理主體除了政府外，還需要企業、市場（旅游者）、社區等利益相關者的共同參與。在現有的旅游管理模式中，政府是主要的旅游管理主體，而在利益主體協同管理模式中的旅游管理主體涉及政府、企業、市場、社區等多方利益相關者，各利益相關者之間關系是互動式的、多向交流式的、友好的、平等的。

（2）旅游管理過程

一般歷史街區旅游管理模式的管理過程往往注重短期效果和表面文章，不能冷靜地分析產生問題的真正原因，對于歷史街區旅游發展中的各種利益沖突只是采取一些能夠短時間抑制或暫時消除問題的手段和方法，一旦采取的措施和方法取消后，問題仍舊會發生，有時甚至比不采取措施之前更嚴重。利益主體協同管理模式的管理過程則會強調源頭預防的思路，徹底弄清問題產生的原因，針對問題的原因采取措施，強調治本性對策，從而達到防止問題再次發生的效果。

（3）旅游管理目標

一般旅游管理模式的管理目標主要是追求高的經濟指標、高的增長率、表面的繁榮、暫時的形象或政績工程。旅游管理目標與此不同，即更多的是從經濟角度、個體利益得失角度分析和解決旅游產業發展中的問題，利益主體協同管理模式的管理目標追求的是經濟、社會、環境的和諧發展，它追求的是長期利益，是系統的、全面的、可持續的，最終目標是歷史街區保護、地方經濟繁榮、社區居民發展的共同實現，是經濟、社會和環境的和諧統一。

四、結語

利益主體協同管理模式是在歷史遺產保護和地方經濟發展的雙重壓力下實施的一種新的模式，是一種在遺產事業發展和經濟發展中尋求共贏的模式。它的主要優勢是強化了歷史街區的協同管理和集中保護，同時又實現了其市場價值，促進了歷史街區的社會效益、經濟效益和環境效益的統一。

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