“城市圈”維度下的生態補償標準探析

黎 樺

（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

1957年，法國地理學家戈特曼首次提出了大都市圈概念，用以概括一些國家出現的大城市群現象。2007年底，自“武漢城市圈”和“長株潭城市群”獲批“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革實驗區”后，我國官方正式批準的城市圈數量已達六個。①城市圈除了有資源共享和產業分工等經濟功能外，生態環境的保護功能無疑也是其一個十分重要方面。這一點從我國官方對城市圈的“資源節約型和環境友好型社會”定位上可以很清楚地顯現出來。就生態保護而言，生態補償標準的建立無疑是其至關重要的一環。雖然在國家層面上，國務院已將《生態補償條例》的起草列入議事日程，其起草工作也已全面鋪開，但就生態補償的標準問題而言，是否一部《生態補償條例》就能解決？尤其對于城市圈這種特殊生態而言，其補償標準又當作何種探討？

一、我國生態補償標準確立的困境

（一）理論困境

當前我國生態補償標準制定領域所面臨的最大困境主要集中在補償標準的測算和確立上。理論界對生態補償標準的核算方法可謂眾說紛紜，并未能形成統一而行之有效的計算方案，主要的計算思路主要有以下三種：（1）從生態建設成本核算的角度來確定[1]；（2）從生態效益的角度出發，通過對生態系統服務功能的價值核算來確定；[2]（3）以生態系統服務價值量為參考值，結合當地經濟發展水平和生態破壞具體情況來確定。[3]

筆者認為，第一種計算思路極易導致過低補償的情況出現。因為其僅僅將生態建設成本作為計算補償標準的考量因素，而并未從社會公平角度出發充分考慮這種補償額與被補償人所受的損失是否相當的問題。第二種計算思路卻極易導致過高補償的情況出現。此種思路下主要通過市場價值法（亦稱生成率法）、替代成本法和影子價格法等計算方法進行標準測算，這些方法都將復雜的生態系統因素進行量化，為追求可操作性而將一些其他因素或忽略或簡化，從而造成測算結果往往偏大。在此我們以市場價值法為例，市場價值法主要利用因環境質量變化引起的某區域產值或利潤的變化來計量環境質量變化的經濟效益或經濟損失。這種方法把環境看成是生產要素，環境質量的變化導致生產率和生產成本的變化，用產品的市場價格來計量由此引起的產值和利潤的變化，估算環境變化所帶來的經濟損失或經濟效益。[4]例如，某地大氣環境中SO2濃度超過SO2對農作物影響閾值，引起作物減產。設此農作物畝產為q，由于污染使農作物減產百分數為α，污染農田面積為S，該農作物價格為 P，則大氣 SO2超標引起的農作物損失 L為：L=P·S·q·α。此時，在α值的確定過程中，極易將其它因素納入計算而使得計算結果偏大。第三種計算思路使得補償標準具有不確定性，可操作性差。其主張采用浮動的補償標準，根據特殊地域內的具體實際情況來確立補償標準，此種模式雖然可以確保補償標準的社會公平性和合理性，但使得補償標準充滿了不確定性，操作起來十分不便且極易因人為因素而破壞其本身的公平性。

由此，我國當前在統一生態補償標準的確立上面臨理論上的困境，其也是導致我國《生態補償條例》出臺滯后的一個十分直接的因素。

（二）現實困境

（1）經濟發展的不平衡加劇

當前我國經濟發展的不平衡主要體現在東、中、西部之間經濟發展的不平衡和城鄉之間經濟發展的不平衡上。從東、中、西部之間的角度來看，1990年東、中、西部農民的人均純收入分別是：997.56元、654.74元和564.84元，而到2005年，其分別是：5123.40元、3029.16元和2355.61元；[5]從城鄉之間的角度來看，城鄉居民收入從1998年的2.52：1擴大到2008年的3.31：1，電力、石油、金融等行業收入遠遠高于全國平均水平，差距高達10倍。②以上只是從東、中、西部和城鄉的平均水平出發來看，如果涉及東部發達地區的城市和西部落后地區的農村，則其差距將更加驚人。且從以上數據我們也不難看出，我國當前經濟發展不平衡的現狀是進一步加劇的，這無疑使得統一生態補償標準的制定變得更加艱難。

（2）標準測算與經濟發展水平緊密掛鉤

之所以談到經濟發展不平衡對統一生態補償標準的制定構成巨大的障礙，是因為生態補償標準在制定過程中，無論采取何種測算方法其最終的標準還是要反映到補償數額上來，而這些補償數額在測算的過程中無論采取何種方法都要立足于當地的物價水平、收入水平等經濟因素。如果在這些因素存在顯著差別的情況下，采取統一的標準則必然產生某些地域認為補償標準過高而一些地域卻認為標準標準過低的現象。在此我們依舊以前文提到的市場價值法中所列舉的事例為例，在L=P·S·q·α公式中，一方面 P的值即特定農產品的價格在全國范圍內本也就很難有統一的價格，另一方面如果強行劃定一個統一價格則必然使得發達地區認為價格顯低而落后地區難以負擔。若此，也違背了生態補償標準制定過程中的維護社會公平原則。

由此，就我國當前的經濟發展現狀而言，在全國范圍內建立統一的生態補償標準無論是在理論上還是在現實中都是存在巨大瓶頸的。但就“城市圈”而言，其是否也面臨同樣的問題呢？是否具有切實可行的方案？

二、“城市圈”維度下生態補償標準的理性分析

雖然我國當前在全國范圍內制定生態補償標準面臨困境，但在“城市圈”的語境下其確立卻是必須的，且其較之于國家層面的標準制定更具有可行性。

（一）必要性分析

（1）生態補償制度的建立是“城市圈”建設的應有之義

從官方對“城市圈”建設的定位便可以看出生態補償制度的建立在“城市圈”的建設中是必不可少的。首先，官方將“城市圈”定位為“資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革實驗區”，由此可以看出生態環境的保護是其中一個十分重要的內涵。其次，時任湖北省省長的李鴻忠③在主持召開省政府常務會議，審議并通過《關于加強環境保護促進武漢城市圈“兩型社會”建設的意見（送審稿）》時指出：“生態環境保護是武漢城市圈兩型社會建設最核心、最重要的內容”。④由此也不難看出生態環境的保護是“城市圈建設”至關重要的一環。而就生態環境的保護而言，生態補償制度的建設無疑是其中一個非常有力的舉措。從理論上，學者們紛紛通過公共物品理論、外部性理論[6]、生態正義[7]理論等為生態補償制度的建立立論；從實踐上，我國當前十分急迫地進行《生態補償條例》的起草工作也從一個側面上反映了其在生態環境保護領域的重要性。由此也不難看出，生態補償制度的建立是我國“城市圈”建設的應有之義。

（2）制定生態補償標準是生態補償制度實施的必要步驟

在生態補償研究中，區域空間補償標準的測算和確定是生態補償從理論走向實踐的關鍵環節。[8]生態補償制度的實施必須依據一定的補償標準進行，脫離既定的補償標準而談生態補償制度無疑是蒼白的，一方面會使得在具體的補償操作過程無法展開，另一方面如果脫離標準而直接實施補償行為則違背了生態補償制度以維護社會公平為存在價值的初衷。由此可以推知，我國“城市圈”維度下的生態補償標準的制定是無法忽略的。

（二）可行性分析

（1）“城市圈”立法先行先試權的支撐

當前，我國“城市圈”在制定生態評估標準過程中行使先行先試權是具有充分的法律依據的。《憲法》第五條第三款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”《立法法》第六十三條第一款規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”其第六十四條還規定：“地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。”《地方組織法》第七條第一款同樣規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”由此，在不與憲法、法律和行政法規相抵觸的情況下，地方法規可以在法律和行政法規存在缺失的領域進行先行先試。2006年國務院《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見中提到：“批準天津濱海新區為全國綜合配套改革實驗區。要按照黨中央、國務院的部署并從天津濱海新區的實際出發，先行先試一下重大的改革開發措施……”[9]更為“城市圈”行使先行先試權提供了更為直觀的依據。

我國當前，《生態補償條例》尚處于起草階段，國家層面的生態補償標準并未制定，無疑為“城市圈”先行先試提供了很好的契機。

（2）“城市圈”內部的均衡性支撐

所謂“城市圈”，是指在城市群中出現的以大城市為核心，周邊城市共同參與分工、合作，一體化的圈域經濟現象。其往往具有以下特征：區域內城市高度密集，城市間具有建立在分工明確、各具特色、優勢互補基礎上的密切的經濟聯系。換言之，從地理位置而言，“城市圈”內部的城市都是集中在同一區域的；從內部社會經濟發展水平而言，城市之間的聯系十分緊密，發展水平也不至于十分懸殊⑤。由此，“城市圈”內部城市之間的這種均衡性和緊密聯系性使得在其內部制定統一的且具有操作性的生態補償標準是可行的。從某種程度上說，生態標準的制定在“城市圈”的維度下更具有統一制定并付諸實踐的可能性。“城市圈”模式在一定程度上緩解了我國當前生態補償標準制定上的艱難局面。因為，一方面“城市圈”內部更加急迫地要求建立生態補償制度，另一方面“城市圈”內部又更加適于制定統一的生態補償標準，因而其二者之間存在某種契合，只要“城市圈”在法定的范圍內積極行使先行先試權，其生態補償標準的制定便是可行的。

三、對我國“城市圈”維度下的生態補償標準的思考

（一）以維護社會公平為原則

建立生態補償制度的目的是為調整區域生態資源損益的分布不平衡，進行利益的再分配[10]。生態正義理論[7]也作為其一個十分重要的理論支撐而被廣泛地探討。由此，生態補償標準作為生態補償制度付諸實踐至關重要的環節無疑應當以維護社會公平為指導原則。因而，在具體標準的制定過程中采用“一刀切”的方式制定補償標準的方法應當堅決予以摒棄，應當從實際情況出發制定補償標準，將維護社會公平作為首要考量因素。在確定以此為大前提的條件下，才可以進一步談該如何制定“城市圈”生態補償標準的問題，否則一切的努力都將不具備存在的意義。

（二）“城市圈”應當積極行使標準制定先行先試權

正如前文所述，我國當前所面臨的實際情況是便于“城市圈”行使先行先試權的。其一方面可以解決“城市圈”生態補償標準的制定問題，另一方面或許會為我國生態補償標準的制定尋求一種新的解決思路。

在此我們將城市圈分為兩類：一類，是以“武漢城市圈”為代表的同一地方行政區域內的城市圈⑥；另一類，是以“長江三角洲城市圈”為代表的非同一地方行政區域內的城市圈⑦。對于前一類的“城市圈”行使先行先試權制定內部生態評估標準相對簡單，在操作層面上，只需通過地方立法制定標準即可，例如：“武漢城市圈”如想制定統一的生態補償標準，只需湖北省通過地方立法制定針對該城市圈的補償標準即可；對于后一類的“城市圈”則可通過地方聯合一致立法的形式加以解決，例如：“長江三角洲城市圈”制定生態補償標準則需要上海市、江蘇省和浙江省三方通過聯合一致針對城市圈內的城市生態補償標準進行立法加以解決。后一類“城市圈”標準在地方立法制定之前還需有一個地方之間的磋商過程，并且，任何一方的立法滯后行為都將導致補償標準在“城市圈”內的不完全執行。這便要求地方要積極配合，摒棄小團體利益，顧全大局。當然“城市圈”在行使先行先試權的過程中必須依據嚴格的法定程序，讓社會主體充分參與進來征詢其意見、接受其監督，和要做到充分的信息公開等是另一個層面的問題，自然必不可少。

（三）建立國家和地方生態補償標準的二元模式

針對我國當前的立法實際，確立國家和地方生態補償標準的二元模式不失為一種很好的選擇。“城市圈”的補償標準確立方式可以如前文所述的方式進行制定。確立此二元模式具體應當做到以下兩點：

（1）國家層面上的補償標準宜粗不宜細

在國家層面通過《生態補償條例》或者其它規范性文件制定的生態補償標準應當遵循宜粗不宜細的原則。我國當前在生態補償標準的測算和確立上之所以會出現前文所說的各種不同思路是由于我國當前過渡階段復雜的社會現狀和經濟現狀決定的，社會發展和經濟發展的不平衡性就決定了無法在全國范圍內建立統一的可供執行的標準，如果強行采用“一刀切”的做法則自然會出現標準過高或過低的現象。由此，在國家層面上制訂的生態補償標準可采取以下幾種做法：①確定補償標準時適度放寬，確立較為寬松標準，同時授權地方根據實際情況制訂其補償標準報中央批準通過；②在每一不同領域確立幾套不同的標準供地方選擇采用，選定后報中央審查批準；③不直接制訂統一的補償標準而確立一套標準制訂方案，授權地方依據確立的方案根據其實際情況制訂補償標準報中央批準生效。

（2）“城市圈”內部的補償標準應注重可操作性

“城市圈”內部的生態補償標準標準應當立足于其實際情況，應當更加注重標準的統一性、確定性和可操作性。正如前文所言，“城市圈”內部標準的制定不同于國家層面標準，其不存在全國范圍內經濟和社會發展的顯著不平衡性，相反，其內部城市間的發展相對較為平衡，且相互之間的聯系十分緊密，便于在內部制定統一標準，這是一個方面；另一方面，從二元模式的分工來看，國家層面制定適度寬松的補償標準是便于在維護社會公平的前提下對地方補償標準的制定提供指導，地方則應當根據其自身的實際情況制定統一的明確標準。

在具體操作上，首先應當根據“城市圈”內部的各自物價水平確定補償基準價并規定價格修訂機制以方便測算；其次，應當在堅持補償與損失相當的基礎上進行標準的制定工作，既不能因補償標準過高而使補償人難以負擔，也不能因補償標準過低使被補償人蒙受損失而導致補償制度不能產生其預期的效果。

注釋：

① 其它四個城市圈分別為：環渤海城市圈、長江三角洲城市圈、珠江三角洲城市圈和成渝城市圈。

② 常紅：《我國貧富懸殊不斷加大，收入差距12.66:1》，http://news.qq.com/a/20090618/000895.htm

③ 現任湖北省省委書記。

④ 李飛：《加快城市圈環保一體化進程》，http://www.dayoo.com/roll/201010/07/10000307_103664669.htm

⑤ 當然，這里所講的經濟發展水平不十分懸殊是較之于全國范圍內先進地區同落后地區十分懸殊的差別而言的，“城市圈”內經濟發展水平的差別還是存在的，尤其是中心城市一般經濟發展水平較高。但這并不妨礙這里所探討的內部均衡性的成立。

⑥ 此類的“城市圈”當前還包括：“長株潭城市圈”和“珠江三角洲城市圈”。

⑦ 此類的“城市圈”當前還包括：“環渤海城市圈”和“成渝城市圈”。

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