晚清丙午中央官制改革及其影響

王曉輝，趙文英

（1.安徽師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.陜西師范大學(xué) 生命科學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710062）

晚清丙午中央官制改革及其影響

王曉輝1，趙文英2

（1.安徽師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.陜西師范大學(xué) 生命科學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710062）

清末丙午官制改革是在西方文明暴力撞擊和國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾十分突出的歷史條件下進(jìn)行的，確立的三權(quán)分立的原則有利于中央集權(quán)和中央政策的統(tǒng)一；使政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步科學(xué)合理化，進(jìn)一步擴(kuò)大了政府的職能，促進(jìn)了官僚機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化；適應(yīng)了晚清中外文明碰撞和交流的潮流，加速了中國(guó)近代化的進(jìn)程，是中國(guó)近代政治體制轉(zhuǎn)型的重要一頁(yè)。

晚清；政治體制；近代化；官制改革

清末中央官制改革是在內(nèi)憂外患的險(xiǎn)惡形式下艱難推進(jìn)的。“清初厘定官制，職儀粗具。中更六七作，存改洄沿，世不同矣。沿及德宗，外患躡跡，譯署始立，繼改專部，商、警、學(xué)部接踵而設(shè)。也省府、寺，遷分十部，嗣議立憲，理藩改部，軍諮設(shè)處，后更巡警為民政，戶為度支，商為農(nóng)工部，兵為陸軍，附立海軍處，刑為法，別立大理院，又取工商所司輸路郵電專設(shè)郵傳部。”[1,p3445-3446]這一系列舉措打破了傳統(tǒng)的六部制的官制格局，開始了清末行政體制現(xiàn)代化的艱難歷程。宣統(tǒng)年間，“和樞于閣，增海軍部，省吏部，改禮部為典禮院，恣政處為恣政院。獨(dú)慮閣權(quán)過(guò)重，設(shè)弼德院以相維擎，資政院以為監(jiān)督”[1,p3445]，從而開啟了近代以來(lái)規(guī)模最大、影響深遠(yuǎn)的政治體制的大變動(dòng)。

晚清官制改革分為四個(gè)階段，即第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后的官制改革、戊戌維新變法、清末新政和預(yù)備立憲等幾個(gè)時(shí)期。晚清官制變革的每一步變化，都反映了社會(huì)各階級(jí)、各集團(tuán)力量對(duì)比關(guān)系的調(diào)整，都意味著清王朝所面臨的社會(huì)危機(jī)和統(tǒng)治危機(jī)的加深，在西方文明的沖撞下所進(jìn)行的“自救”的措施。本文通過(guò)分析清末新政丙午時(shí)期的官制改革來(lái)探討這一改革對(duì)中國(guó)政治體制近代化的影響。

一、清末中央官制改革是在內(nèi)外合力的推動(dòng)下進(jìn)行的

首先，西方列強(qiáng)的沖擊導(dǎo)致民族危機(jī)可說(shuō)是清末中央官制改革的重要原因。晚清隨著國(guó)內(nèi)外矛盾的進(jìn)一步激化，中國(guó)面臨著“數(shù)千年未有之變局”，特別是拳匪暴亂后辛丑條約的簽訂，清政府已變成了“洋人的朝廷”。西方列強(qiáng)清楚地明白要統(tǒng)治四萬(wàn)萬(wàn)華夏子民，還需要滿清政府這一代理人，借此進(jìn)一步維持和擴(kuò)大其在華的侵略權(quán)益。

其次，通過(guò)官制改革加強(qiáng)中央集權(quán)是晚清政府的主要?jiǎng)訖C(jī)和目的。為緩解人民群眾的反抗斗爭(zhēng)、“防止反滿勢(shì)力的壯大，并要保持督撫們和外國(guó)人的支持，不管清朝統(tǒng)治者喜歡與否，除了改革別無(wú)選擇余地”[2]。當(dāng)時(shí)在各種力量的博弈推動(dòng)下，慈禧指出：“爾中外臣工，須知國(guó)勢(shì)至此，斷非茍且補(bǔ)苴，所能挽回厄運(yùn)，惟有變法自強(qiáng)，為國(guó)家安危之命脈，即中國(guó)民生之轉(zhuǎn)機(jī)。”[3,p4771]清政府開始逐漸調(diào)整和改造了相沿已久的“祖制”，并不自覺(jué)地朝著近代化的建制邁進(jìn)。

再次，清朝官制自康乾盛世后流弊日多，難以應(yīng)付晚清復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境。根據(jù)編訂官制大臣們的看法，政府的弊端有：“（1）權(quán)限不分。以行政官員而兼有立法權(quán)，則必有藉行政之名義，創(chuàng)為不平之法律，而未協(xié)于情。以行政官而兼有司法權(quán)，則必有循平時(shí)之愛(ài)憎，變更一定之法律，以意為出入。以司法官而兼有立法權(quán)，則必有謀職斷之便利，制為嚴(yán)峻之法律，以肆行之武健，而法律寖蝕之本意。舉人民之權(quán)利之生命，雖妨害與無(wú)形。（2）職任之不明。政以分職為理，謀以專任而成，今則一堂而設(shè)有六官，是數(shù)人共一職也，其半為冗員可知，一人而歷官各部，是一人更數(shù)職，其必?zé)o專長(zhǎng)可見。數(shù)人分一任，則筑室道謀，弊在玩時(shí)，一人兼數(shù)差，則日不暇給，弊在廢事。是故賢者累與牽制，不肖者安于推諉。（3）名實(shí)之不副。名為吏部，但司簽摯之事，也無(wú)權(quán)衡之權(quán)。名為戶部，但司出納之事，也不統(tǒng)計(jì)之權(quán)。名為禮部，但司典禮之事，也無(wú)禮教之權(quán)。名為兵部，但司綠營(yíng)兵籍，武職升轉(zhuǎn)之事，也無(wú)統(tǒng)御之權(quán)。”[4,p463-464]所以，晚清政府在厘定官制時(shí)，參照西方列邦的規(guī)制逐漸圖憲政而改革官制。

最后，傳統(tǒng)的人才選拔制度已不能選拔時(shí)代所需要的新型人才。晚清科舉制的弊病在于人才單一化標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足全球化對(duì)人才多元化的要求，尤其是科技人才的缺失，導(dǎo)致“國(guó)家永遠(yuǎn)無(wú)救時(shí)之人才，中國(guó)永遠(yuǎn)不能進(jìn)于富強(qiáng)”[5]。自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，西方列強(qiáng)通過(guò)商品輸出和資本輸出帶來(lái)了新的生產(chǎn)方式，新的生產(chǎn)方式必然需要新的技術(shù)人才，這就使科舉制的人才培養(yǎng)模式落后于時(shí)代的發(fā)展。“光緒以來(lái)，其仕途擁擠更不可問(wèn)。即如進(jìn)士分發(fā)知縣，名曰‘即用’，亦非一二十年不能補(bǔ)缺，故時(shí)人有以‘即用’改為‘積用’之虐。因縣缺只有一千九百，而歷科所積之人才十部于此，其勢(shì)故不能不窮也。”[6]與官場(chǎng)庸才過(guò)剩形成強(qiáng)烈反差的是，近代所需的軍事、外交、科學(xué)技術(shù)、工商實(shí)業(yè)等專門人才卻無(wú)從培養(yǎng)與選拔。所以，傳統(tǒng)的科舉選拔制正面臨前所所未有的危機(jī)。在這一時(shí)代背景下，改革科舉考試成為朝野上下的重要議題，由此推動(dòng)了改革官制的進(jìn)程。

二、清末中央官制改革推動(dòng)了中國(guó)政治文明的前進(jìn)步伐

光緒三十二年，清政府頒布預(yù)備立憲上諭，宣布將官制改革作為預(yù)備立憲的首要方案。同年9月，清政府頒布改革官制的上諭，著派載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、載振、鐵良、奎俊、戴鴻慈、張百熙、葛寶華、徐世昌、陸潤(rùn)祥、壽耆、袁世凱等14人為官制編纂大臣，隨后設(shè)立編制館，著手設(shè)計(jì)官制改革方案。以“改定官制既為預(yù)備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。安立憲國(guó)官制，不外立法、行政、司法三權(quán)并峙，各有專屬，相輔相行，其意美法良”[4,p463]為指導(dǎo)思想。此外，編纂大臣制定了中央官制改革的基本原則：“（1）此次厘定官制，遵旨為預(yù)備立憲，應(yīng)參訪君主立憲國(guó)官制厘定，先就行政、司法、各官以次編改，此外凡與司法行政無(wú)甚關(guān)系各署，一律照舊。（2）此次厘定要旨，總使官無(wú)尸味，事無(wú)專司，以其各副責(zé)成，盡心職守。（3）現(xiàn)在議院遽難成立，先就行政、司法厘定，當(dāng)采用君主立憲國(guó)制度，以合大權(quán)統(tǒng)于朝廷之諭旨。（4）欽差官、閣部院大臣、京卿以上各官作為特簡(jiǎn)官，閣部院所屬三四品作為請(qǐng)簡(jiǎn)官，閣部院五至七品人員，作為奏補(bǔ)官。八九品人員，作為委用官。（5）厘定官制之后，原衙門人員不無(wú)更動(dòng)，或致閑散，擬在京另設(shè)集賢院、資政院各院，妥籌位置，分別量移，仍優(yōu)予俸祿。”[7]

1906年 6月，編制館在載澤的主持下擬定改革方案：“一、宜仿責(zé)任內(nèi)閣之制，以求中央行政之統(tǒng)一。二、宜定中央與地方之權(quán)限，使一國(guó)機(jī)關(guān)運(yùn)動(dòng)靈通。三、內(nèi)外各主要衙門，皆宜設(shè)輔佐官，而中央各部主任官之事權(quán)尤當(dāng)統(tǒng)一。四、中央各官宜酌量增置、裁撤、歸并。”[8,p127]編制館最初擬訂的改革方案是：裁撤內(nèi)閣、軍機(jī)處、吏部、禮部、都察院、宗人府，歸并工商二部為農(nóng)工商部，更戶部為度支部，刑部為法部，分兵部為陸軍、海軍二部，增置資政院、審計(jì)院、交通部，原學(xué)部保留不動(dòng)，新成立責(zé)任內(nèi)閣，設(shè)內(nèi)閣總理大臣一人、左右副大臣各一人。總理大臣掌用人行政大權(quán)，下設(shè)十一個(gè)部。并提名慶親王奕劻為總理大臣，袁世凱為副大臣。然而這一改革方案卻遭到頑固派的反對(duì)，由于這一改革觸動(dòng)過(guò)大，危及到滿洲貴族的權(quán)利；此外那拉氏也擔(dān)心大權(quán)旁落，危機(jī)自身利益，加之害怕改革倉(cāng)促而引起政局動(dòng)蕩。而鑒于清政府內(nèi)部各種勢(shì)力及利害關(guān)系及其復(fù)雜，詔令不議軍機(jī)處之事；不議內(nèi)務(wù)府之事；不議八旗之事：不議翰林院之事；不議宦官之事。于是，編制官制大臣根據(jù)分權(quán)以定限、分職以專任、正名以核實(shí)的辦法，重新調(diào)整了改革方案。

1906年11月6日，朝廷發(fā)布裁定中央官制上諭，這次調(diào)整主要包括以下幾個(gè)方面：

首先，分權(quán)以定限。立法、行政、司法三權(quán)，除行使立法之權(quán)屬議院，當(dāng)時(shí)恐難以實(shí)施，只能暫設(shè)資政院以為預(yù)備，行政之權(quán)則屬于內(nèi)閣各大臣。“司法之權(quán)則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官員相對(duì)峙，而為所節(jié)制。”[4,p464]這樣就初步形成了三權(quán)分立的局面。“此外有資政院以持公論，有都察院以人糾彈，有審計(jì)院以查濫費(fèi)，也皆獨(dú)立不為內(nèi)閣所節(jié)制，而轉(zhuǎn)足監(jiān)督閣臣。”[4,p464]這就使得各部門相對(duì)獨(dú)立，有利于改變傳統(tǒng)的行政、司法不分的局面，進(jìn)而提高行政效率，有助于傳統(tǒng)政治體制的轉(zhuǎn)變。

其次，職以專任。當(dāng)時(shí)中央共分十一部：外務(wù)部、吏部、民政部、禮部、學(xué)部、度支部、陸軍部、法部、郵傳部、農(nóng)工商部，理藩部。“各部尚書一人，總理本部所屬主管事務(wù)，擔(dān)負(fù)責(zé)任，為全之長(zhǎng)官”[4,p466]此外“設(shè)參議廳，使左右參議任一部謀儀之事。”從此使責(zé)任有專歸，官無(wú)濫設(shè)。

最后，名以符實(shí)。巡警部更名為民政部；戶部更名為度支部，并入財(cái)政處、稅務(wù)處；兵部更名為陸軍部，并入練兵處、太仆寺，而海軍部暫隸屬于該部；刑部更名為法部；商部更名為農(nóng)工商部；理藩院更名為理藩部，并入太常、光祿、鴻臚三寺；工部所掌的一半職務(wù)分隸于他不，而以輪、路、郵電并入，更名為郵傳部。“此名核實(shí)之大要也。”[4,p465]

三、中央官制改革促使晚清政府國(guó)體與政體發(fā)生變化

第一，此次官制改革進(jìn)一步明確了各部門和各級(jí)官員的責(zé)任，有利于消除相互扯皮、無(wú)人問(wèn)津的局面，提高了行政效率。所厘定的官制通則規(guī)定，各部廢除原來(lái)的滿漢官員各半對(duì)等的雙重領(lǐng)導(dǎo)制，實(shí)行單一領(lǐng)導(dǎo)制，一改過(guò)去機(jī)構(gòu)臃腫、散亂的狀況，打破了尚待平等的格局，使各部機(jī)構(gòu)整齊劃一、責(zé)任更加明確。廢除各部兼任軍機(jī)大臣的人數(shù)，使各部尚書能專心政事。“各部尚書就本部主管事務(wù)，可訂定規(guī)則，發(fā)布部示”[4,p466]，有利于提高尚書的權(quán)限和責(zé)任。

第二，從行政部門的職能來(lái)看，新設(shè)的農(nóng)工商部和郵傳部等，擴(kuò)大了政府的職能范圍，適應(yīng)社會(huì)歷史的發(fā)展的需要。將職能相近的部門裁撤和合并，有利于機(jī)構(gòu)部門的合理化。就部?jī)?nèi)機(jī)構(gòu)而言，設(shè)置承政廳、參議廳和若干職能司，“除設(shè)承政廳、參議廳外你，廳就本部主管事務(wù)酌設(shè)若干司分掌之。其各部分司事宜，別于各部官制內(nèi)定之”[4,p467]，使政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步科學(xué)和合理化，促進(jìn)了官僚機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化。

第三，依照資本主義國(guó)家三權(quán)分立的原則，“分之為各部，合之皆為政府，而情無(wú)隔閡，入則參閣議，出則各制部務(wù)，而事可貫通”[4,p464]，有利于中央集權(quán)和中央政策的統(tǒng)一。司法審判權(quán)受法部監(jiān)督，與行政官對(duì)峙而不受其節(jié)制。立法權(quán)應(yīng)屬議院，因難以驟立，而暫設(shè)資政院以為預(yù)備。這樣就初步構(gòu)成了三權(quán)分立的局面。從而在政體上改變了晚清政府的政權(quán)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然清政府改革官制初衷是“惟在專責(zé)成、清集弊、求實(shí)事、去浮文、期于厘定百工而熙庶績(jī)”[4,p471]。而不在什么君主立憲，三權(quán)分立，重要的是能使皇位永固。但一旦步入了改革的進(jìn)程，事情就不可能完全按照最高統(tǒng)治者的主觀愿望進(jìn)行。正說(shuō)馬克思所說(shuō)歷史發(fā)生了不自覺(jué)的作用，由于革命形勢(shì)的推動(dòng)，三權(quán)分立的學(xué)說(shuō)已逐漸滲入到清末官制改革中。尤其是代表民意的資政院出現(xiàn)在中國(guó)的官僚機(jī)構(gòu)中，雖然它沒(méi)有實(shí)權(quán)，但已具備了議會(huì)的雛形。“議院者立法之地也，政府者司法行政之地也，議院可以監(jiān)督政府，則政府有所顧忌，不敢蒙蔽以營(yíng)私。”[4,p461]資政院的出現(xiàn)為國(guó)家機(jī)構(gòu)和政治生活帶來(lái)了新色彩，使資產(chǎn)階級(jí)“三權(quán)分立”的學(xué)說(shuō)登上中國(guó)政治與思想舞臺(tái)并使政治制度成為實(shí)踐，又為立憲派的活動(dòng)提供了參政議政的場(chǎng)所。

第四，清末丙午中央官制改革適應(yīng)了晚清中外文明碰撞和交流的潮流。清末中央官制改革中一系列新的現(xiàn)代化的機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)六部制的格局；而資政院、咨議局的設(shè)立乃至后來(lái)責(zé)任內(nèi)閣的出現(xiàn)，“卻是封建政體的異軍，是中國(guó)近代政治體制新陳代謝的一個(gè)重要環(huán)節(jié)”[8,p259]。所以，雖然清末丙午中央官制改革有很大的歷史局限性，但改革中涌現(xiàn)出的新事物是歷史進(jìn)步的表現(xiàn)。

丙午時(shí)期的中央官制改革使國(guó)家體制擺脫了千余年的藩籬向近代化進(jìn)步。“所謂的政治近代化，即是指集權(quán)體制的改變，參政渠道的擴(kuò)大，權(quán)利制衡的建立。”[9]清末丙午中央官制改革初步建立了現(xiàn)代政治體制。“正是這次官制改革，開啟了國(guó)家體制走向近代化的先河，為辛亥革命以后的政治體制，構(gòu)筑出一塊現(xiàn)實(shí)的地基。”[10]

[1] 趙爾巽.清史稿(卷119)[M].北京：北京中華書局,1977.

[2] 費(fèi)正清.劍橋晚清史(下卷)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 1993：474.

[3] 朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京：貝寧中華書局,1958.

[4] 故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲史料(上冊(cè))[M].北京：北京中華書局,1997.

[5] 沈桐生.光緒政要(第29卷)[M].臺(tái)北：臺(tái)灣文海出版社, 1982：7.

[6] 張亞群.科舉革廢與近代中國(guó)高等教育的轉(zhuǎn)型[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社,2005：34.

[7] 朱傳譽(yù).張季直傳記資料(四)[M].臺(tái)北：臺(tái)灣天一出版社, 1985.

[8] 陳旭麓.近代中國(guó)社會(huì)的新陳代謝[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2006.

[9] 吳春梅.一次失控的近代化改革[M].合肥：安徽大學(xué)出版社,1998：6.

[10] 許紀(jì)霖,陳達(dá)凱.中國(guó)現(xiàn)代化史(第1卷)[M].上海：學(xué)術(shù)出版社,2006：199.

（責(zé)任編輯、校對(duì)：馬桂秋）

The Central Official System Reform during Bingwu Period in Late Qing Dynasty and its Influences

WANG Xiao-Hui1, ZHAO Wen-ying2

(1. History and College of Society, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China; 2. College of Life Science, Shannxi Normal University, Xi’An 710062, China)

The central bureaucracy reformation in the Late Qing Dynasty took place in the historical conditions of western civilization’s violent collisions and the prominent domestic social contradictions. The established Checks and Balances principle was beneficial for the unification of the centralization of authority and policy. It made the governmental agencies further scientific and reasonable. It further expanded the function of the government and promoted the modernization of the bureaucracy. It suited the tidal current of Sino-foreign civilization’s collision and exchange in the late Qing Dynasty and accelerated the process of Chinese modernization.

late Qing Dynasty; political system; modernization; system reform

2011-04-15

王曉輝（1984-），男，甘肅金昌人，安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊?guó)近現(xiàn)代史。

K252

A

1009-9115(2011)04-0061-03