論統計法制宣傳教育的有效要素

儲著斌

(江漢大學 高等教育研究部，湖北 武漢 430056)

當前，統計工作正處于改革發展的上升期，既面臨著科學發展、和諧發展的前景和機遇，又存在著如何適應新形勢和面對突出問題的嚴峻挑戰。從整體上看，統計工作的科學性、準確性不斷提高，統計數據客觀反映了經濟和社會發展的態勢，在了解國情國力、服務經濟社會發展方面發揮著十分重要的作用。然而，近年來我國國民經濟迅速發展，社會進步日新月異，統計工作的內外部環境都發生了深刻變化，在社會主義市場經濟條件下，如何更加科學、有效地組織實施統計工作，統計部門面臨著一些較為突出的困難。一方面，統計對黨和政府實現科學管理、科學決策的基礎性地位和作用越來越重要，社會各界對統計工作的要求也越來越高，需求越來越多樣化;另一方面，統計工作的壓力和難度也越來越大，調查對象不配合的情況日益增多，基層基礎工作薄弱的問題長期困擾，人為干擾統計數據的問題在一些地方還不同程度存在，這都與統計法制宣傳教育效果不佳有著直接關系。新修訂的統計法，雖然進一步完善了各項統計法律制度，為統計法制宣傳教育提供了制度上的保障，但如何進一步加強和改進統計法制宣傳教育，切實增強統計法制宣傳教育的有效性，則成為一個重大的理論與實踐課題。

一、統計法制宣傳教育及其要素

近年來，我國統計法制宣傳教育面臨著新的發展形勢。第一，在國際金融危機的大背景下，中國經濟發展一枝獨秀，公眾特別是國外媒體特別重視我國的統計數據。近年來我國統計的“聲音”越來越響了，據國家統計局發言人說，國外媒體關注的我國各種新聞發布機構，除了外交部就是統計局了。［1］并且近年來統計數據泄密的事件屢有發生且遭到查處也從側面證明了這種“重視”。第二，在國務院《政府信息公開條例》實施以后，統計涉及的范圍逐步擴展到社會生活的各個領域，這給統計法制宣傳教育提供了更為廣闊的發展空間。第三，統計法的修改以及相關法規的實施，在統計法的諸多內容上有所改變，對各級政府及其工作部門的主要領導干部、統計機構及其工作人員、統計調查對象的權利義務要求進一步明確和剛性。與民商事、刑事立法相比，以往統計法的立法動態并沒有在公共輿論中引起多么強烈的關注，但2009年6月27日十一屆全國人大常委會第九次會議通過統計法的修正案后，不論從網民留言、還是坊間議論來看，我國修改統計法確保統計數據公信力的消息成為當時各國媒體不容置疑的新聞熱點。［2］在此背景下，統計宣傳教育要努力適應新形勢，賦予新內容，開辟新途徑，創造新業績，就必須切實增強統計法制宣傳教育的有效性。

開展法制宣傳教育，是提高全體公民的法律意識和法律素質的基本途徑，也是實施依法治國、建設社會主義法治國家的重要基礎性工作。［3］作為法制宣傳教育的組成部分，統計法制宣傳教育也主要采取全民普法的形式。從1985年起，中共中央、國務院先后轉發了中宣部和司法部聯合制定的五個五年普法規劃，全國人大常委會也先后作出了五個加強法制宣傳教育的決議。這些普法規劃的實施，推動了普法活動在全社會蓬勃開展，法制宣傳教育不斷走向深入，全社會的法制觀念和法律意識不斷增強。同時，為增強法制宣傳教育的有效性，中央提出:“要加強對法制宣傳教育工作的研究，使這項工作逐步走向規范化、制度化。”［4］

統計“作為社會認識的最有力的武器之一”［5］，是認識社會和了解國情國力的"晴雨表"，是管理國家、監督國民經濟運行和經濟發展的重要手段和基礎性工作，是各級黨委和政府制定社會經濟發展規劃和進行科學決策的重要依據。統計法制宣傳教育中的“統計法制”，指的是統計法和相關行政法規規章，不僅包括形式意義上的統計法，即《中華人民共和國統計法》;還包括實質意義上的統計法，如統計法的實施細則、各類普查條例、調查條例、統計違法違紀行為處分規定等行政法規與規章。統計法制宣傳教育，著眼于公民統計法律素質的提高。公民統計法律素質，是指公民所具有的統計法律意識、統計法律知識以及運用統計法律的基本能力和技能的綜合因素條件，是公民法律素質的基本組成部分，是現代法治社會公民的必備素質。現階段，提高公民統計法律素質是一項特別重要、十分艱巨的任務，這既是統計法制宣傳教育的目的所在，也是實現統計法制宣傳教育有效結果的根本指針。

統計法制宣傳教育的實效體現在統計資料的真實性、準確性、完整性和及時性的實現之上。“統計工作不是把數字隨便填到幾個格格里去，而應當是用數字來說明所研究的現象在實際生活中已經充分呈現或正在呈現的各種社會類型”［6］，為此，統計法制宣傳教育要凸顯其有效性，以實現統計工作“四性”的根本要求。但是，統計法制宣傳教育有效性的實現并不充分，各類統計違法違紀現象不時發生。為此，增強統計法制宣傳教育的有效性，一個重要方面就是要加強統計法制宣傳教育要素的有效性。

要素，即構成特定系統與實踐活動所不可缺失的因素、元素。統計法制宣傳教育的要素，就是構成統計法制宣傳教育運作系統或者說統計法制宣傳教育實際活動的基本元素。統計法制宣傳教育要素的確定，必須在統計法制宣傳教育活動的整體視野中進行;所確定的因素，必須是開展統計法制宣傳教育活動所必不可少且其本身又必須是不可再分的;統計法制宣傳教育活動在本質上是人與人之間的活動，是一種主體性的活動。依據這一思路，我們可將統計法制宣傳教育中的教育目的、教育方法和教育情境納入統計法制宣傳教育要素的范圍。

二、統計法制宣傳教育目的要素的有效性

統計法制宣傳教育在教育目的方面，應當從原來主要是普及統計法律常識和統計法律知識的定位，向全面提高公民統計法律意識和統計法律素質的定位轉變，最終實現公民民主觀念和憲政意識的普及、實現人的全面發展。作為一個有機系統，統計法制宣傳教育的目的包括以下三個層面:

統計法制宣傳教育目的的第一個層面，就是保障統計數據真實性、準確性、完整性和及時性這“四性”的要求。這也是修訂的《統計法》的立法宗旨和立法目的。從統計數據質量來看，“從近年來全國統計執法檢查的情況看，虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料的違法行為約占全部統計違法行為的60%”;從違法統計對象來看，“領導干部人為干預統計工作、統計機構和統計人員參與弄虛作假、調查對象提供不真實統計資料等違法行為”時有發生［5］。為此，要以社會主義法治理念為指導，做好統計法律法規的宣傳教育，提高人們對統計工作的關注和重視，提高全社會的統計法律意識，促進各級統計機構和廣大統計人員切實履行職責。這對于深入貫徹落實統計法律法規，優化統計發展環境、規范統計工作秩序、提高統計數據質量、提升統計服務水平將起到積極的推動作用;對于發揮統計在了解國情國力、服務經濟社會發展中的重要作用，促進社會主義現代化建設事業發展也將起到積極的推動作用。

統計法制宣傳教育目的的第二個層面，就是提高公民統計法律素質，培養教育對象積極的法律情感、堅定的法律信仰以及守法的自覺性和運用法律的必要能力。一言以蔽之，就是法治文化、法治理念等統計法律觀念層面的培養和形成，但目前的普法教育和統計法制宣傳教育對此都未給予足夠的關注和重視。現階段，提高全民法律素質是一項特別重要、十分艱巨的任務，推進依法治國進程、建設社會主義法治國家，公民的法律素質與思想道德素質、科學文化素質同等重要;與此相適應，法制宣傳教育、思想政治教育、科學文化教育三種教育方式必須同步進行。［6］統計法制宣傳教育，要注重從統計法律知識到統計法律素質的提升，要使教育對象對統計法的感性認識上升到理性認識。人民依法辦事的習慣和要求并不等于人民依法辦事的水平和能力，這從各種群體性事件、惡意上訪等事件中就可見一斑。通過法制宣傳教育引導群眾拿起法律武器依法辦事，就是法制宣傳教育的目的。從法律觀念到法律能力的提升，就不同主體而言，主要包括依法維權、依法執政、依法行政三個方面的能力;在社會上形成正確的法律價值觀，即秩序觀、權力觀和公平觀。所以，“我們進行法治建設，與其說需要進行法律教育，進行所謂的全面普法，不如說將最淺顯的法治理念、法律的精髓和實質告訴民眾，傳授給民眾”［7］。

統計法制宣傳教育目的的第三個層面，就是實現人的全面發展。統計學是一門內容豐富的學科，不僅僅體現為工具屬性，其中也蘊含著許多人生哲理，體現其價值屬性，如統計學里的平均思想、變異思想、隨機思想、常態思想，都屬于思想道德教育的資源。這些思想觀念，既是統計人員掌握的教育內容，更是統計人員作為教育者開展教育活動時實現人的全面發展的重要抓手。此外，統計數據、統計產品的公開，作為落實政府信息公開條例的要求，也是培養教育對象以及統計工作者公開精神的重要形式。所以，統計法制宣傳教育要將最終的重點落實到民主觀念、憲政意識的普及上，在有關民主、情感、意志、信仰等方面下功夫，真正實現塑造人們主觀世界的任務。

三、統計法制宣傳教育方法要素的有效性

在統計法制宣傳教育方法上，與普法教育一樣，存在著從原來的行政指令式、群眾運動式和統一答卷式的做法向深入社會化、啟發自愿化、手段多樣化和機制制度化的方向轉變，實現教育方法要素的有效性。

第一，普法的形式和方式方法上存在的不足一直讓學界詬病，這種形式主義的弊端在統計法制宣傳教育中也有體現。其一，在法制教育的方式上，只重視理論與法條的單調灌輸，不注意各部分法律知識之間或者縱向、橫向的有機聯系，更不注重實踐教育，這不符合認識論的規律。其二，在時間安排上，沒有注重普法教育的長期性、連續性和針對性，對普通民眾的統計法制宣傳教育更多地集中于一年一度的12.4法制宣傳日的街頭宣傳以及各類機關干部全體參加“法制考試”試卷的完成上。其三，在普法的范圍上，沒有做到廣開言路，開展全社會的法律大討論，在法律的評價、情感、期待、意志、信念、信仰等方面下功夫，以切實提高公民的法律素質。在普法形式上，顯得單調、枯燥，缺少靈活性、生動性，提不起普法對象學習法律的興趣和積極性;沒有注重層次性、多渠道、全方位開拓普法教育的新途徑。其五，在建立組織、加強領導、實施普法教育目標管理等方面，忽視了可操作性，忽視了廣泛的調查研究和對工作的系統總結。對此，必須有針對性地加以改變和完善。

第二，要實現統計法制宣傳教育方法要素的有效性，就必須力戒形式主義，努力探索法制教育的新模式。以往的統計法制宣傳教育雖有不可否認的經驗與成績，但曾經出現的過分注重聲勢而不深入細致、過分追求指標而不注重實際效果、過分強調統一而不針對具體特點、過分強調灌輸而不注重疏導、過分偏重知識條文而不注重意識觀念和能力素質等形式主義弊端，必須努力克服，實現統計法制宣傳教育的方法的有效性。這些形式主義的種種問題，明顯影響了普法的實際效果和民眾對普法作用的積極評價。有學者在調查民眾了解法律的最主要途徑時，選擇“普法”一項的僅占8.5%，不及選擇“電視廣播”的四分之一。反映“抄答案，做試卷的‘普法形式’印象不深、收效不大、很形式主義”。普法期間經常搞的百萬市民大競賽活動，“好多都是照抄照畫，一個人做幾十張試卷，結果是勞民傷財，實際上沒有收到很好的效果。”［8］

第三，要實現統計法制宣傳教育方法要素的有效性，就必須加強陣地建設。其一，結合統計法制宣傳教育的實際，積極推進社會主義法治文化建設，開展豐富多彩的法治文化活動，豐富法治文化活動載體和形式，滿足人民群眾對法治文化產品、對統計信息及其服務的需求。其二，以“六五”普法啟動為契機，充分發揮板報、墻報、宣傳專欄、法治主題公園、農民夜校、市民法制學校、青少年法制教育基地、各級黨校、行政學院等傳統宣傳陣地作用;逐步建立城市、鄉鎮等公共場所公益性法制宣傳陣地，不斷推進法制宣傳陣地建設的制度化、規范化。其三，充分運用報刊、雜志、廣播、電視等大眾媒體，開辦普法專欄、專版和普法節目，推出類似于“數說北京”(北京電視臺)、“統計大講堂”(北京統計局)等系列法制宣傳節目，采取以案說法、以案釋法等生動直觀的形式開展法制宣傳教育，增強宣傳效果。其四，充分發揮互聯網、手機報、網絡電視、遠程教育等新媒體作用，把統計法的內容納入各類網站法律知識競賽、青少年網上法律知識大賽等活動之中。在普法網站、政府網及門戶網站中，加大統計法律法規的宣傳力度。其五，充分運用“12·4”全國法制宣傳日和統計法頒布實施的紀念日，組織開展統計法主題的法制宣傳日、宣傳周和宣傳月活動。

四、統計法制宣傳教育情境要素的有效性

在統計法制宣傳教育的情境上，要從以往的普法教育政府推進型、官員考核數字“政績”型向改善法治環境、營造良好法治氛圍轉變，增強統計法制宣傳教育情境要素的有效性。

第一，統計法制宣傳教育的情境有效性與我國的普法模式相關。我國普法教育的模式屬于典型的政府推進型，即普法教育是由執政黨和政府統一策劃、領導、組織和實施，從執政黨中央、各級政府到街道辦事處層層動員、全民參與，從機關、學校、企業、廠礦面面俱到，利用國家政權的力量，采用自上而下的方式持續不斷地向民眾普及法律常識的“普法運動”［8］。在改革開放初期，政府以政治動員的方式主動普法、民眾在灌輸式的意識形態教諭中被動學法，確有其必要性和合理性。隨著社會主義市場經濟和全球化的深入發展，我國普法教育面臨的社會環境發生了巨大變化。到今年的“六五”普法啟動之年，普法活動已開展了26年，數以億計的公民接受了各種形式的法制教育，普法起到了一定的積極作用，從改革開放初期的中國人很少聽說法律，發展到現在的法律進入普通百姓社會生活之中。各類糾紛靠法律解決，權益受侵害時要依法維權，逐漸成為更多民眾的選擇。隨著普法環境與背景的深刻變化，普法模式也發生了一定變化，即更加關注普法對象的現實需求。為此，要把統計法制宣傳教育當做一個系統工程，把法制建設、普法教育與人的素質的提高緊密結合起來，才能使越來越多的公民懂得相關法律知識，增強法律意識，學會依法辦事，依法律己，依法維護自身的合法權益。

第二，統計法制宣傳教育的情境有效性與各級領導干部的守法模范性和榜樣性正相關。社會主義法制建設的環境，包括立法、執法、司法、守法、法制監督等不同環節。法制建設大環境的狀況，特別是執政黨、政府和干部守法的好壞直接影響著人們的法律意識，包括心理、情感、觀念、態度和行為。因此，他們經常處于人們法律關注的重點，普法的重點對象首先就是黨政干部。所以，地方、部門的黨政領導干部的統計法律意識水平就對全社會的統計法制宣傳教育具有示范效應。在目前官員考核主要依靠“政績”、“數字”的習慣之下，各級領導干部人為干預統計工作、統計機構和統計人員弄虛作假等違法現象的出現就不足為奇。為此，就要在制度環境上進一步保障統計數據質量，完善統計機構，真正實現《統計法》規定的統計人員單獨調查、獨立報告、獨立監督。

第三，統計法制宣傳教育的情境有效性與統計工作理念、統計服務水平密不可分。以澳門地區為例，澳門統計普查局向社會宣傳的口號是“統計服務全為您”，認為統計資料來源于社會，統計服務就應該回報社會;在實際工作中，除了為政府提供必要的統計資料外，更是把統計服務社會作為重點，向社會提供無償統計服務，甚至為了向社會提供方便、快捷的服務，在工作日內相關機構中午也不休息并有專人值班。據統計，2004年查詢統計資料的人群中，非政府機構占19%，政府機構占11%，而個人查詢卻占52%。另外，還印刷大量統計資料與刊物無償向社會提供使用［9］。相比之下，我們的統計服務意識和水平制約著統計法制宣傳教育的有效性。首先，我們的統計服務面不夠廣，主要服務對象僅限于各級黨政領導、國家機關和科研人員。應當努力改變這種現狀，以社會各類型單位、各階層人士的需要為服務方向，努力開發新產品，適應社會需求，為社會各界提供更廣泛的統計服務。其次，我國統計服務機構不健全，服務水平有限。目前，我們不具備專門的面向社會的統計服務機構和人員，而且也缺乏相應的經費，這嚴重影響了統計服務水平再上新臺階。為此，我們要實現統計資料的更廣泛的開發利用，真正做到“統計來源于社會，統計服務于社會”。

隨著《全國統計法制宣傳教育第五個五年規劃》順利實施，“五五”統計法制宣傳教育工作，無論是從內容上、形式上、規模上、參加人員的數量和層次上，均意義深遠，作用明顯，成效突出。為使統計法制宣傳教育深入持久地開展下去，為“五五”乃至今后一個時期統計法制宣傳教育工作的發展理清思路，更好地服務于統計工作，要按照《2011年全國普法依法治理工作要點》的要求，“加強法制宣傳教育理論研究，認真總結‘五五’普法工作經驗，研究探討工作規律，為法制宣傳教育深入開展提供理論支持。”

“六五”期間的統計法制宣傳教育，要著力加強其工作的有效性，通過進一步學習、宣傳統計法律法規，增強各級人民政府及其統計機構和有關部門、社會公眾的統計法制觀念;繼續深化統計法的“法律六進”主題活動和重點對象的法制宣傳教育;堅持法制宣傳與法治實踐相結合，深入推進統計系統的依法治理，在全社會形成學法守法用法的良好法治氛圍，牢固樹立依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導的理念，服務經濟社會又好又快發展、促進社會和諧穩定。

［1］張來成，李超然.詮釋統計宣傳之道［J］.數據，2008，(10).

［2］凌峰.“統計法”成為熱點的另類解讀［J］.人民論壇·政論雙周刊，2009，(13).

［3］中共中央政法委.社會主義法治理念讀本［M］.北京:中國長安出版社，2009.

［4］中共中央文獻研究室.十四大以來重要文獻選編(下)［M］.北京:人民出版社，1999.

［5］安建.中華人民共和國統計法釋義［M］.北京:法律出版社，2009.

［6］儲著斌.社會主義法治理念教育中的大眾傳媒角色［J］.沙洋師范高等專科學校學報，2010，(3).

［7］彭拴蓮.法律教育，還是法治教育［J］.思想理論教育，2004，(11).

［8］河北省社會科學基金項目課題組.對我國普法實踐的幾點理論思考［N］.光明日報，2011－01－09.

［9］戚艷華.借鑒澳門經驗，提升統計宣傳和服務水平［J］.青海統計，2006，(2).