遼寧農村最低生活保障制度研究

陳美珠

（渤海船舶職業學院，遼寧 葫蘆島 125005）

遼寧農村最低生活保障制度研究

陳美珠

（渤海船舶職業學院，遼寧 葫蘆島 125005）

農村低保制度是社會穩定的生命線，遼寧省作為在全國設立農村低保制度較早的省份和制定有關農村低保制度法律法規較為完善的省份，有它自己的特點和值得其他省份借鑒的地方。本文闡述了遼寧省農村低保制度特點，提出應完善的地方，以求在保障農村低保制度實施上發揮一定作用。

農村低保；市場菜籃法；資金籌集；動態管理

我國是一個農業大國，農村人口占全國人口的大多數。建立農村低保制度，為廣大農村困難群眾提供最低生活保障，具有重要而深遠的意義。農村穩定則中國穩定。因此，從政治和法律角度講，建立農村低保制度，是關系國家政權鞏固和長治久安的大計。

一、遼寧省農村最低生活保障制度的確立

遼寧省農村低保工作起步較早，1995年，大連、盤錦、葫蘆島等市開展了農村低保工作試點，2001年遼寧省被國務院確定為當時全國唯一完善社保體系試點省份，2004年頒布《遼寧省農村居民最低生活保障暫行辦法》，通過省級政府行政規章的形式對農民低保進行規范。2005年上半年，遼寧省農村低保制度的框架基本形成。2007年頒布了《遼寧省人民政府辦公廳關于進一步做好農村低保工作的通知》《關于印發遼寧省農村低保對象家庭收入核實有關規定（試行）的通知》。2008年12月10日《遼寧省農村居民最低生活保障辦法》施行，這標志著遼寧農村“低保”工作進入了制度化軌道，隨后又頒布了《遼寧省農村居民最低生活保障工作規程》。2009年先后實施了《遼寧省人民政府辦公廳關于適當提高城鄉居民最低生活保障和農村五保對象供養標準的通知》《遼寧省人民政府辦公廳轉發省民政廳等部門關于建立農村低保邊緣戶救助制度意見的通知》等法律規范，使得城鄉社會救助水平進一步提高，農村低保邊緣戶救助制度普遍實施。2010年上半年，遼寧省民政系統著力提高民生保障水平，農村低保年保障標準由1505元提高到1744元，增幅15.88%。從11月1日起，遼寧省提高城鄉低保對象最低生活保障和農村五保對象供養標準，全省平均各提高10%，以解決因物價上漲對困難群體生活造成的影響。在加強農村低保制度建設的同時，遼寧省還加強了醫療救助、住房援助、就學援助、災民救助及應急救助等配套制度的建設，形成了以農村低保制度為核心，以醫療救助、住房援助、就學援助、災民救助為配套的農村社會救助體系。

二、遼寧省農村最低生活保障制度的特點

根據遼寧省制定的關于農村低保制度的法規規定農村低保制定的標準是采取“市場菜籃法”，即在當地政府領導下，由民政等具體部門組成專門工作小組結合當地農村貧困人口數量、貧困人口比例、農村居民家庭的收入水平和生活狀況、人均生活消費支出水平及生活消費品價格上漲指數等情況，測算出當地農村居民年人均維持最低生活水平所必需的費用（糧食、蔬菜、食用油、肉、蛋、調味品、炊具、水、電、燃料、服裝、被褥及其他生活必需品的費用）。然后根據財政承受能力和資金籌集情況、當地上年農村人均純收入水平、農村人均生活消費支出水平等，提出當地農村低保標準意見，經當地政府批準并報上級政府備案后，向社會發布執行，并還會根據農村社會經濟發展水平、農村人均純收入和農村人均生活消費支出等變化情況適時進行調整。

在具體確定農村低保戶時，遼寧省農村低保制度也有自己的特點。

（一）農村低保戶的確定

按照農村家庭收入數額來確定農村低保戶。家庭年人均純收入低于戶籍所在地農村低保標準的困難家庭，可以申請享受農村低保待遇。家庭年人均純收入以共同生活的家庭成員的全部貨幣及實物收入的總和為計算基數，包括經營性收入、工資性收入、財產性收入、轉移性收入、縣級以上政府規定的其他應計入家庭收入的項目。家庭收入不包括的內容有：1.政府給予的與榮譽有關的獎金、補助、津貼；2.優待撫恤金；3.義務兵的津貼和退伍費；4.工傷人員依法享受的工傷保險待遇；5.政府給予的低于當地農村低保標準二倍的臨時救濟金；6.社會各界捐贈、年累計額低于當地農村低保標準二倍的款物（不含捐贈給殘疾人的代步工具）；7.市以上人民政府規定的其他收入。

（二）農村低保資金籌集、管理和發放

農村低保所需資金原則上以市、縣兩級財政籌集為主，省財政對保障任務重、財力困難的地區給予適當補助。1.農村稅費改革后縣以上財政部門按比例配套轉移支付的農村困難家庭生活救濟資金；2.市、縣兩級財政部門根據當地農村低保資金年度需求計劃，預算安排的農村低保資金；3.省財政預算安排的農村低保補助資金；4.其他可用于農村低保的資金。農村稅費改革后，縣以上財政部門按比例配套轉移支付的農村困難家庭生活救濟資金必須全部用于農村低保。

農村低保資金管理實行專戶管理，專款專用。市、縣兩級財政部門要在社會保障基金專戶中建立“農村低保資金專賬”，用于辦理資金的匯集、核撥、支付等業務。縣級財政部門要將本級預算安排的農村低保資金，包括上級財政部門撥付的農村低保補助資金和轉移支付給農村困難家庭的生活救濟補助資金，直接劃入“農村低保資金專賬”。各級民政部門負責編制本地的年度農村低保資金需求計劃，經同級財政部門審核后納入預算，由財政部門按季撥付，保證及時足額發放。縣級民政部門要按季向同級財政部門和上級民政部門報送農村低保資金的收支計劃執行情況，并在年終編制決算，送財政部門審核。農村低保資金必須全部用于農村低保對象的生活救助，結余部分滾存結轉下年使用。任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。各級財政、民政部門，要會同有關部門加強對農村低保資金使用情況的監督檢查，發現問題及時糾正，并向當地政府和有關部門報告。

縣級民政部門負責低保金的發放工作。一般情況下，采取縣級民政提供數據、財政部門委托金融機構網點直接支付到低保對象的家庭賬戶，由低保對象自行領取的方式，按季發放。不具備條件的地區，可采取鄉（鎮）農村低保管理人員提供發放名單和數據，由鄉（鎮）財政所發放到低保對象手中。對個別因身體等原因不能自行領取低保金的農村低保對象，可由鄉（鎮）農村低保管理人員或村民委員會采取協議委托、上門服務等辦法協助領取。

（三）農村低保對象管理

首先對農村低保對象實行動態管理制度。縣級民政部門要根據申請人的申請和低保對象家庭人口及收入變化情況，按照申請審批程序，及時將符合規定條件的申請對象納入保障范圍和辦理增發、減發、停發低保金手續。其次，建立健全農村低保對象檔案。縣級民政部門要設立農村低保檔案室（或檔案柜），鄉（鎮）政府要有專用檔案柜，村有家庭收入調查核實記錄、民主評議記錄。做到專人管理、一戶一檔。第三，實行農村低保對象勞動能力定期復查制度。鄉（鎮）政府委托村評議小組每半年對農村低保對象家庭收入情況進行一次全面復查；鄉（鎮）政府每年要對有勞動能力的農村低保對象家庭收入變化情況進行一次重點復查；縣級以上民政部門應根據工作需要，對農村低保對象家庭收入狀況進行抽查。

三、從法制上保障農村最低生活保障制度的完善

有關遼寧省農村低保制度的法律法規相對較為完善，但是有關制度在實施過程中還存在許多不足，如農村低保資金在實際操作中缺口仍然很大，農村低保資金仍存在被挪用侵占等情形，具體到每戶農村低保戶的動態管理還不完善以及參與農村低保資金管理的工作人員素質偏低等現象，因此我們應該盡快從法制上完善農村低保的各項配套措施，以保障這項利民制度更好地推行和開展。

第一，以法律完善農村低保資金的保障體制，確保農村低保的支出足額到位。資金保障是實施農村低保制度的關鍵，《遼寧省農村居民最低生活保障辦法》上規定農村低保資金的籌集原則以市、縣兩級財政籌集為主，省財政對保障任務重、財力困難的地區給予適當補助。但在具體實施時因規定不明確往往會造成資金不到位的情況，因此結合遼寧具體情況應規定省財政補助的具體比例，在此基礎上，省財政廳通過頒布具體辦法的方式結合每年具體情況，適時逐年提高省財政的補助比例，增加農村低保專項轉移支付額度，確定專項轉移支付系數。另外應建立健全社會捐贈法律制度，對提供農村低保捐贈的企業實行稅收優惠，在社會福利彩票收益中提取一定比例的資金用于農村低保。

第二，以法律完善農村低保資金的監督管理工作。農村低保資金的管理是保障農村低保制度正常運作的生命線。政府應頒布具體的實施細則來保證低保資金列入專項財政預算，設立專用賬戶，實現專賬管理，專戶專用，專款專用，封閉運行，到期強制劃撥，優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用賬戶，防止挪用，加大對相關違法違紀行為的查處力度。

第三，以法律完善農村低保的組織機構建設。目前農村低保工作人員隊伍與低保工作任務之間存在較大差距，因此必須要加強農村社會保障組織的建設力度，抓好人員配備、業務培訓等工作。各縣、鄉在不突破原有編制總數的前提下，可從原職能精減、弱化的部門中調整編制、人員充實到基層民政隊伍中，配強配足鄉鎮社會事務辦專職民政助理員。要結合農村電子政務建設，加快農村低保管理信息系統的開發與應用，運用現代信息管理手段，提高農村低保的工作效率和信息傳輸速度。要結合農村電子政務建設，加快農村低保管理信息系統的開發與應用，運用現代信息管理手段，提高農村低保的工作效率和信息傳輸速度。

第四，完善農村低保的其他配套法律法規。在農村低保人群中，因老、病、殘致貧的占大多數，因此，要積極探索對困難農戶參加農村養老保險和合作醫療的救助制度，幫助他們繳納個人負擔費用。目前合作醫療采取“先看病、后報銷”的運作模式，針對低保對象無力預付醫療費用的實際情況，有關部門可以規定使用合作醫療求助資金幫助低保對象先墊付醫療費，在合作醫療基金報銷一部分后，再幫助他們支付一部分自付費用的辦法，解決困難群眾看不起病的問題。要建立自然災害和突發性事件救濟制度，對遭遇突發性事件致貧的群眾，以救災資金給予臨時救助和救濟，幫助其恢復生產，防止因災致貧。還要進一步完善農村贍養撫養制度，對因贍養撫養義務人無故未履行義務而進入低保范圍的，可由政府提供農村低保，再由政府向有關義務人進行追索。要建立健全農村低保對象及補助額度公示制度，并將其納入村務公開和鄉鎮政務公開內容，加強群眾監督。

前審計署審計長李金華曾說過，中國在一定程度上存在“馬太效應”，窮人愈窮，富人愈富。是的，中國的改革持續到今天，如何讓貧困農民公平、足額、按時地享受低保，仍是一項重要課題，比如怎樣保證這筆低保金發到基層以后，能夠流向它該去的貧困角落，而不被挪用、不被滯留、不被貪污等問題還切實存在著。“9億農民就像希臘神廟里的柱子，他們托起了大廈！”這是經濟學家吳敬璉的感嘆，要讓“大廈”安如泰山，必須從制度上善待農民，全面推行農村低保，完善各項農村低保制度，只有這樣我國的改革才能最終取得成功，才能使社會保持穩定，才能真正實現建立和諧社會的目標。

［1］蘇杰等.沐浴在農村低保的陽光下［J］.半月談，2007，（12）.

［2］蘇杰等.來自實踐的難題待破解［J］.半月談，2007，（13）.

［3］王磊.中國農村最低生活保障制度研究綜述［J］.理論與改革，2008，（6）.

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1673-0046（2011）04-0011-02