論我國行政公益訴訟制度的構建

和 洪

(鐵道警官高等?？茖W校法律系,河南鄭州 450053)

行政公益訴訟是指當國家行政機關或法律法規授權的組織的違法行政行為,損害了公共利益或有損害公共利益的危險時,法律賦予無直接利害關系的公民、公益性社會團體或特定國家機關向法院提起訴訟的權利,由法院對被訴行政行為進行審查并予以補救的制度。它不僅使公共利益獲得了國家司法權的有效維護,也拓展了公民參加國家事務管理的途徑,而且還“是一種嶄新的權力制約權力模式……可以防止行政權力的極度擴張,有效制約行政機關的放縱和恣意,從而從根本上維護公共利益,實現社會公平和正義,實現國家的和諧、社會的和諧”[1]。作為應對行政權侵犯公共利益這一新型社會矛盾的有效途徑,該制度受到了現代法治國家的廣泛關注,許多國家都結合本國的立法慣例和司法環境以不同方式構建起了各具特色的行政公益訴訟制度。與此世界立法潮流不相稱的是,同樣已經頻繁出現諸如國有資產流失案件、環境污染案件、壟斷經營案件等行政主體侵權案件的我國,卻至今未就行政公益訴訟作出明確的法律規定。這種明顯的立法滯后,不僅不利于我國對社會公共利益的有效維護,不利于社會主義和諧社會的構建,也與不斷健全和完善社會主義法律體系的總體法制建設目標不符。

基于以上認識,本文擬在對世界上幾個主要國家之行政公益訴訟制度進行考察和分析的基礎上,對我國行政公益訴訟制度的構建提出幾點不成熟的看法,以求教于學界前輩和同仁。

一、外國行政公益訴訟之基本情況考察

(一)英國的行政公益訴訟

英國在傳統上是以判例法為淵源的國家,法官們的觀點和主張在大量的判決中得以體現和確立,英國的行政公益訴訟制度也是在此基礎上建立的。英國行政公益訴訟制度具有如下特點:

1.起訴主體具有廣泛性。在英國,為了使公共利益不受違法行政行為的侵害,法務長官可以主動請求對行政行為進行司法審查,也可以在私人沒有起訴資格時授權該私人以其名義起訴。反對違法行政行為的私人,擁有作為公共利益之代表的訴之權益。根據英國法律規定,任何公民個人、社會團體及特定國家機關均可以原告身份對違法行政行為向法院提起訴訟。當檢察機關依法直接提起訴訟時,它就是行政訴訟的原告;當公民以總檢察長名義提起訴訟時,總檢察長是形式上的原告,公民作為告發人,則是實質上的原告。

2.利害關系的不特定性。在一般行政訴訟中,受到侵害的往往是具體行政相對人的合法權益,且侵害已成事實。而在行政公益訴訟中,違法行政行為侵害的是公共利益,對普通民眾往往只有不利影響而無直接利益上的損害,或者某一具體行為在侵害公共利益的同時也損害了相對人的直接利益。在此情況下,英國法律允許在受直接損害的相對人不愿、不敢或不便提起訴訟時,任何個人、社會組織、特定國家機關為了維護公共利益而提起訴訟。另外,基于公共利益的重要性和一旦受到侵害所造成影響的廣泛性,法律允許在行政行為作出后實際損害結果發生前,對違法行政行為將來可能造成的不利后果提起訴訟,以防患于未然,但以該損害明顯會發生為前提。

3.可訴對象的雙重性。行政公益訴訟的起訴對象不僅包括行政主體做出的只對特定行政相對人發生效力的具體行政行為,也包括不針對特定相對人但卻損害了公共利益的抽象行政行為。這一規則創制于丹寧大法官主審的“布萊克伯恩訴大都會警察局”案。布萊克伯恩經調查發現俱樂部開設的賭博場所公開違反法律,他便向大都會警察局提出此問題,但警方依據 1966年發布的一項“政策規定”認為不能對此事進行起訴。布萊克波恩便向法院提出訴訟,對該“政策規定”提出質疑,并要求判令警察局履行職責。這一訴求得到了丹寧大法官的支持,判令撤銷該項“政策規定”,法律得到了實施[2]。這一判例的作出獲得了英國各界的認同,使英國確立了抽象行政行為的可訴性及對其進行司法審查的先例[3]。

(二)美國的行政公益訴訟

在美國,很早就有相關人訴訟、市民提起的職務履行令請求訴訟和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政公益訴訟的形式。例如,1901年紐約州曾有一判決就是允許私人以原告的身份起訴的,對批準在道路上經營報亭的行政行為給予處分。市民提起的職務履行令請求訴訟最初是作為相關人訴訟提起的,后來私人不僅在實際上而且在名義上被允許以當事人的身份起訴,如 1896年的北達克他州的判決承認了私人要求依照憲法以州民投票的方式決定縣政府所在地的請求訴訟。納稅人訴訟雖然本意為納稅人享有的為阻止地方公共團體的違法財產管理行為而提起的訴訟,但同時也針對造成金錢損失的違法行為。而行政公益訴訟的真正確立卻是 20世紀40年代的事。在 1940年“桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會”一案中,最高法院承認競爭者雖然沒有受到合法權利的損害,但是實際上受到了損害,可以依法享有司法審查的起訴資格。三年以后,第二上訴法院在“紐約州工業聯合會(法人)訴伊克斯”案件中,針對被告主張的原告沒有起訴資格一說,發揮了私人檢察總長理論,賦予私人基于維護公共利益的需要提起訴訟的權利[4]。私人檢察總長理論(p rivate attoney general theory)是美國聯邦第二上訴法院在審理“紐約州工業聯合會訴伊克斯”案件中發展出來的理論。該案的原告是煤炭消費者,被告是工業部長和煤炭局長。原告由于不服被告規定煤炭價格過高,根據 1937年煙煤法的規定,請求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有起訴資格,因為被告的決定沒有侵犯原告的權利。上訴法院在判決中針對被告的主張,發揮了私人檢察總長理論。法院認為,國會為了保護公共利益,可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查。國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長,主張公共利益。

美國行政公益訴訟的類型主要是民眾訴訟。民眾訴訟是指當社會公共利益受到侵害時,法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起訴訟。在美國,各州以及聯邦的多數制定法中明文規定可在廣泛范圍內采用民眾訴訟。如聯邦《純凈大氣法》、《水質污染管制法》、《噪聲管制法》等等。此外,美國的環境法中關于公益訴訟已經形成了一套完備的制度,公民提起訴訟不僅有法可依,而且有證據可舉,有標準可查,《清潔水法》就是其中重要的法律之一。與此相適應,《美國區法院民事訴訟法規》第 17條規定:“法定情況下,保護別人利益的案件,也可以用美利堅合眾國的名義提起?！边@些具體法律的詳細規定為公民或社會團體就環境公益或其他公共利益的司法救濟提供了保障。

(三)德國的行政公益訴訟

德國為加強對公共利益的保護,在立法上將公民尋求公共利益救濟的利益標準,從“法律權利”標準擴大到“法律值得保護的利益”標準,使原來的被排斥于保護范圍之外的反射性利益 (包括公共利益)等事實利益,納入行政訴訟救濟的利益范圍內。但德國的行政公益訴訟沒有英美法系那么廣泛,采取的還是比較保守的做法,對直接侵犯公共利益之行政違法行為只能由法律確定的公益代表人來提起行政公益訴訟。如在德國《行政法院法》第 35條和第 36條中規定:“在聯邦行政法院中設立一名高級聯邦檢察員。為維護公共利益,高級聯邦檢察員可參加聯邦行政法院任一訴訟程序;但違紀審判庭和兵役審判庭的程序除外。高級聯邦檢察員受聯邦政府指令約束?！薄耙罁菡姓ㄒ幍囊幎?亦可在高級行政法院和地方行政法院中指定公益代表人,可由其在一般或特定情況下代表州或州行政機關。”[5]德國的行政公益訴訟由隸屬于政府的公益代表人提起,雖然同普通行政官員相比,公益代表人具有相當大的獨立性,但還是表明立法者傾向于將維護公共利益的職責交給國家而非普通公民[6]。這與美國將行政公益訴訟的原告資格賦予普通私人或團體的做法是有所差別的。這一特點也表明德國在對待以公民與法院之間的互動來監督行政機關的執法問題上,不太強調給公民發揮作用的機會,反而將監督權交給政府機關的代表一一檢察員來行使。這一做法仍然體現著其重視國家力量和成文法法律文化傳統的特點,不重視公民在法實現中的作用,以及法律的可用性、有效性和回應性。

(四)法國的行政公益訴訟模式

法國的行政公益訴訟是以其行政越權之訴為基礎建立起來的。在法國,行政越權之訴著眼于公共利益,主要目的在于保證行政行為的合法性,對事不對人,是法國最重要也是最具特色的訴訟制度,性質上屬于客觀訴訟。它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害,請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。其基本目的是為了糾正違法的行政行為,保障良好的社會秩序,而不是僅限于保護起訴人的個人權利。公民提起越權之訴的條件是,必須與所起訴的行政決定有某種利益關系,但并不要求是申訴人的個人利益。判決發生對事的效果,不以申訴人為限。法國最高法院認為,法律中排除一切申訴的條款,不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時,當事人的申訴權才受到限制[7](P64)。為了鼓勵公民為維護社會公共利益,糾正違法行政行為而提起越權之訴,法國法律規定,越權之訴可以免去律師代理,事先不需要交納訴訟費用。

(五)日本的行政公益訴訟

日本行政案件訴訟法將行政訴訟案件分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中的民眾訴訟即屬于行政公益訴訟的范疇。根據該法第 5條的規定,所謂民眾訴訟,是指“請求糾正國家或者公共團體機關不符合法規的行為訴訟,并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關的資格提起的訴訟”[8]。民眾訴訟有兩個顯著特征:第一,其訴之目的在于糾正國家或地方公共團體機關的不符合法規的行為,而非維護自己的主觀上的權利或利益。第二,民眾訴訟的起訴者是基于選舉人的資格或其他與自己法律上的利益無關的資格提起訴訟。由此可見,民眾訴訟就其性質而言是客觀訴訟(客觀訴訟是相對于保護公民個人利益為目的的主觀訴訟的以維護客觀的法秩序為目的的訴訟)[9]。日本最高裁判所的一個判例可以為民眾訴訟做一個很好的注解。該案為請求營業許可無效的訴訟。1962年日本最高裁判所 1月 19日判決,確認居民提起的要求行政機關批準浴池營業許可無效的請求,其制度依據為違反法律關于公共浴池的設置必須相距 250米以上的規定。

二、外國行政公益訴訟制度對我國的啟示

通過上述比較有代表性的國外行政公益訴訟制度的分析,我們至少可以得到如下啟迪。

(一)許多國家已在立法上認可行政公益訴訟

通過以上考察,我們不難看出,世界上多個國家雖然法律傳統不同,司法體制有別,但出于維護社會公共利益的考慮,都結合本國法律和司法的實際情況,通過不同的形式和途徑構建起了各具特色的行政公益訴訟制度?？梢哉f,通過訴訟形式來控制行政權力、維護公共利益的行政公益訴訟,正在走出極度受限制的困境,為許多國家所承認、接受和采用。

(二)國外行政公益訴訟所保護的權益范圍廣泛

從前文提及的幾個有代表性國家的行政公益訴訟的有關內容看,在這些國家行政公益訴訟制度所保護的權益相當廣泛,包括生態環境、消費者權益、公眾的生命健康以及文化、教育、醫療、社會保障等等,幾乎囊括了當今社會所有的公益事業項目。

(三)各國構建行政公益訴訟制度目標具有共同性

當我們透過上述各國互不相同的行政公益訴訟制度形式或方式,對其構建該制度的法理初衷進行考量后就不難看出,雖然各國行政公益訴訟在具體制度方面的規定互不相同,但在行政公益訴訟制度的緣起,據以確立行政公益訴訟制度的理論基礎上卻有著類似的地方。各國基本上都是出于保護社會弱勢群體、規范和監督行政權的正確行使,以及順應人民主權意識的要求等方面因素的考慮。

(四)行政公益訴訟制度的構建都采用了“穩妥”的立法技術

行政公益訴訟作為對行政權力的一種監督方式,作為保障與維護公共利益的一種補充手段,被越來越多的國家所重視。然而,盡管如此,為了解決行政公益訴訟與現行訴訟制度的沖突,這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進行改造,而是采取在既有的法律框架內,通過審判實踐擴充相關法律條文的內涵這樣一種“穩妥”的方式來實現的,即法官在審理豐富、復雜的典型案件時,通過適時“造法”,逐步形成一國的行政公益訴訟制度。在美國,主要是通過判例發揮了“私人檢察總長理論”,放寬了原告的起訴資格,進而推動了相關立法的完善;在英國,確立行政公益訴訟制度的主要途徑是法官在具體案例中對“充分利益”的解釋突破了傳統訴訟中的直接利害關系人原則,使行政公益訴訟開始進入人們的視野;德、法、日等大陸法系國家通過在相關領域(如公共資金的使用與監督、消費者保護、環境保護等)設立團體訴訟、民眾訴訟等具有公益性質的訴訟制度而達到啟用行政公益訴訟之目的。這些都可為我們學習與借鑒,以推動我國探索一條積極、穩妥的行政公益訴訟之路。

三、構建我國行政公益訴訟制度的幾點思考

綜上所述,行政公益訴訟制度作為現代社會維護公共利益的司法途徑,與其他訴訟制度相比有著其自身的鮮明特征和深厚的法理基礎。其重要性和有效性早已得到世界上許多國家的認可和青睞,相當一部分國家已經結合本國社會經濟發展和司法實踐的具體情況制定了各具特色的行政公益訴訟制度。而我國這方面幾乎還是一個空白。所以,筆者在前文研究的基礎上,對我國行政公益訴訟制度的構建提出幾點膚淺的想法。

(一)確立科學的訴訟主體選擇理念

在訴訟主體的選擇上應堅持以團體 (公益組織)訴訟為主、公民個人訴訟為輔,檢察機關訴訟為補充的理念。

在社會實踐中,因為不同公民主體的權利意識不同、實際的權利受損狀況不同等,會出現公民個體為訴訟主體的行政公益訴訟。一方面,以公民為主體的行政公益訴訟最為直接地行使了訴訟權利,積極地實踐著權利救濟;另一方面,以公民為主體的行政公益訴訟面臨著救濟公共利益時,對于訴訟地位、訴訟實力、訴訟成本等一系列問題的考驗,所以,以權利保護為出發點,應當肯定此類型的訴訟方式為權利人的訴訟主張敞開司法救濟之門。但是,由于行政公益訴訟中“公共利益”的不確定性、公益訴訟主體的“群體性”等特性,公民作為行政公益訴訟主體的選擇卻不是最優的,它難以克服訴訟成本的壓力、難以克服其他社會成員“搭便車”的社會負效應。為了規范行政公益訴訟,制度化的要求是在社會公正的價值指導下,系統化機制的運行。以公民為訴訟主體模式是在傳統的訴訟制度下,以個別訴訟的方式來試圖實現有效遏制、禁止侵權行為的選擇,它的作用必然是有限的。所以,在對行政公益訴訟主體制度的構建中,對于該類主體的適用范圍應當屬于個別的,而不是普遍的,以免在救濟權利過程中使權利受損。因此,在我國未來行政公益訴訟的主體選擇中,公民作為行政公益訴訟的主體不是該制度的主要內容,而是基于主體性的個體選擇。如果能夠以合理的訴訟制度配置來匯集若干的個體訴訟為一個團體(最好為公益組織)的訴訟,那么“通過一個審判程序便可救濟大量的被害者,這既節省了審判的費用,又使被害者救濟制度有可能實現。僅依靠集團訴訟便能使訴訟由經濟的自滅行為變成經濟的合理行為,由殉教者的英雄行為變成經濟人的計劃性活動”[10]。

同時我們還應當借鑒西方國家賦予檢察機關針對特定行政公益侵權案件以訴權主體的立法理念,作為對團體訴訟、公民個體訴訟的補充。因為,對于行政主體違法行政造成國有資產流失、環境污染、危害社會市場秩序等較為嚴重的侵害公共利益的案件,檢察機關作為訴訟主體將會取得更好的訴訟效果。

(二)充分考慮與其他救濟途徑的銜接和配合

立法時應加強行政公益訴訟輔助程序的研究,樹立多元救濟途徑并用的理念。

在現代法治國家,權利救濟出現途徑多樣化、方法多元化的趨勢。當代世界各國在處理行政公益糾紛中出現了以解決問題為中心的立法趨勢,將糾紛的解決拓展到實體法領域和各種替代性機制多元化救濟機制中,以糾紛的解決為側重點,針對不同類型的糾紛分別設立對應性的救濟機制,以求提供合理、有效的多元救濟制度。糾紛的多樣性本身就決定了糾紛解決方式的多元化,將一切社會糾紛和社會矛盾都納入司法救濟的途徑是不具有合理性和可行性的。因為,在糾紛的解決體系中,司法僅僅應當是糾紛解決的途徑之一,司法救濟雖然是權利救濟的最重要和最正式的方式,但不是各種糾紛的最佳解決方式和唯一方式。其他的糾紛解決方式,在救濟權利上具有各自的優勢,這不僅符合糾紛解決的科學性,而且符合當事人的程序自治原理。因此,在我國行政公益訴訟的立法過程中也應當堅持“多元化救濟”理念,以便對我國行政公益訴訟的受案范圍等具體問題作出合理而科學的界定。

(三)具體制度構建中應著重考慮的問題

1.科學確定我國行政公益訴訟受案范圍

從保護公共利益的角度考察,似乎行政訴訟的受案范圍越寬,越有利于相對人權利的保護。然而,一項制度的設計不僅要考慮制度本身的價值、功能和結構,還要考慮與其他制度的價值、功能和結構的融洽與和諧。盡管建立行政公益訴訟的目的是保障社會公共利益,但在設定行政公益訴訟的受案范圍時仍必須考慮各種相關因素,如法院的能力,包括法院的地位、法官的素質和權力,社會對法院的認可程度,行政訴訟外其他救濟渠道的發達與否,等等。因此筆者認為,我國在立法之初,應在合理幅度內拓展行政訴訟受案范圍的基礎上對社會公共利益的救濟范圍作出一定的限制。在現階段將行政公益訴訟受案范圍明確列舉為國有資產保護、環境與資源保護、抽象行政行為、公益性投資行為以及壟斷行政行為等方面。將來司法條件成熟時再在此基礎上將我國行政公益訴訟受案范圍有序展開。

2.盡量拓寬原告資格

要想充分發揮行政公益訴訟制度在維護公共利益方面的作用,就必須突破原告資格的規定,使不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。我國可以借鑒西方國家的做法,將行政公益訴訟的原告資格分別賦予與被訴行政行為無直接利害關系的公民個人、社會公益組織和特定國家機關(如檢察院)。只有拓寬原告的資格范圍,才有可能為對行政行為進行日益頻繁的司法審查打開法院大門。

3.確立鼓勵訴訟的訴訟費用承擔制度

按各國立法例,訴訟費用一般由敗訴當事人負擔,但在實際操作上,則由原告先行預付。然因公益性案件一般牽涉面較大,訴訟費用非?？捎^,所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外,這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求,所以我國有必要吸納其他國家的先進做法,適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用,在相關法規中對訴訟費用的分擔做法有利于原告的規定。例如,法國對以保護公共利益為著眼點的越權之訴就采用了不同于以保護私益為目的的完全管轄之訴的做法,“當事人提起越權之訴,可以免除律師代理,事先不繳訴訟費用,敗訴時按標準收費極為低廉,是費用少的訴訟”[7](P667)。因此,筆者認為行政公益訴訟費原則上應按件收費;對于標的額巨大的案件,如果原告勝訴,訴訟費當然地由被告負擔,而原告敗訴案件的訴訟費用的絕大部分可由法院從原告勝訴案件收取的被告罰金中留存一定比例來支付,只讓敗訴的原告承擔很少一部分費用。

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