沖突與平衡——從立憲主義模式發展看我國警務模式改革

劉琳璘

(河南警察學院法律系,河南鄭州 450002)

一、立憲主義模式與警務模式

(一)立憲主義模式的內涵與功能

當今世界,立憲主義已經成為一種民主政治潮流,也是現代國家的一個重要標志。作為一種行之有效的社會控制系統,它為國家的發展提供了基本的運行機制,同時立憲主義理念日益深入人心,成為一種實踐中的政治哲學。因而,當代各國大都根據本國的傳統與國情建立發展了各具特色的立憲主義模式。立憲主義模式通常是指基于特定的政治文化和經濟生活,通過憲法治理國家的一種體系與特殊實現方式。形成立憲主義模式的基本因素包括生產方式和傳統文化,不同歷史條件下立憲主義生長的經濟、文化背景的差異,使社會成員生活的經濟、文化氛圍存在著很大的差別[1]。立憲主義模式的功能往往立足于實踐性與現實性,強調從動態過程中認識立憲主義在社會發展中的實際功能,換言之,在發展中立憲主義模式的社會適應性與影響力往往是其功能發揮的根本衡量標準。因而,立憲主義模式的主要功能體現為社會治理的有效手段,確立蘊涵各自民族精神的價值體系與建立井然有序的穩定的社會結構。

(二)警務模式的概念與分類

模式就是解決某一類問題的方法論。在警察學中,警務模式主要是指警察組織的類型,表現為國家有關警察組織、機構、編制、領導體制以及警務活動整體運作機制的綜合。它是警務活動與警務組織相互作用的方式及過程,也是保障警務工作正常開展的有效手段。換言之,警務模式是一種指導,一個良好的指導有助于警務活動任務的完成,有助于作出一個優良的警務活動制度設計,達到事半功倍的效果。但需注意的是,警務模式的主體并非警察一家,“為一個自由、自決、參與的社會而設計的任何一種警察模式,絕非僅限于警察本身”[2]。亦即,在立憲主義模式下,抑制犯罪不能僅僅依賴法律行為與執法力量,而是需要多個部門、多個組織乃至全社會每個公民的積極配合與互助,這才是警務模式的根本與核心。

根據學界觀點,當今世界主要存在以下兩種警務模式分類:第一,梅拜的四種模式。英國學者梅拜認為世界上的警察體制大致可分為四種模式,即盎格魯——撒克遜 (英國)模式、美國模式、大陸模式(大陸法系國家)與殖民地模式。他劃分的三個標準是:警察權力合法性的來源,警察內部管理體制(如地方自治或中央集權)與警察性質 (如平民化與軍事化),警察的功能。第二,邱華君的兩派論。臺灣學者邱華君把世界各國的警察體制劃分為海洋派與大陸派,其主要依據是法系。采用海洋法系的國家,屬于海洋派警察制度,如美國、英國等。采用大陸法系的國家,屬于大陸派警察制度,如法國、德國等。他研究的劃分標準主要包含了八大要素,即組織、權力、業務、服務、人事、教育、勤務、經費[3]。

(三)立憲主義模式與警務模式的相互關系

當人類由“警察國”走向“法治國”之后,立憲主義高揚的旗幟總是掩不住警察制度的身影,警察制度與警務模式始終與國家相生相隨。一方面警察的起源并存于國家的形成,警察正是國家權力的代表和功能實現的保證;另一方面,警察是從國家眾多公權力,如王權、政務、軍務、裁判中分離出來的,是近代隨著國家事務、國家機構的復雜化而逐漸出現的。因而,警務模式穿越了歷史長河直到近代隨著立憲主義模式的演化和發展才漸行漸明,尤其是現代警務模式所包含的警察職能獨立化、組織系統化、職權法治化、職業專業化、裝備專門化等特征更離不開立憲主義模式的衍化和推動[4]。所以可以說,警務模式的變革正是以立憲主義模式的發展為背景的,而現代警務模式的建立正是立憲主義模式催生的結果。伴隨著法治時代的到來,警察功能在國家中的地位、警察權的運行與規制等相關的警務模式改革都被納入到立憲主義的語境下考量。日本在明治維新時提出“警政為憲政之基”,警務模式被置于憲政發展的基礎地位。19世紀末 20世紀初的中國,也正是在立憲主義與地方自治的背景下,大力發展地方警察制度,地方警務模式建設成為那場立憲主義運動的先導,并提出“警政為新政之基,警政興,則萬政興”。立憲主義在亞洲的發展,基于亞洲的歷史和文化條件,與警務模式聯系得更為密切。在世界范圍內考察,立憲主義傳統作為西方文化的產物,其普遍性價值是通過各國特殊的歷史與文化條件體現出來的,而在這一本土化進程中,各國都無法回避日漸凸顯的警察制度、警務模式問題。現代警務模式由英國產生,它在歐洲大陸、美洲、亞洲的實踐中,都與立憲主義模式的實踐密不可分。因此,筆者認為,立憲主義模式的發展影響決定了警務模式的建立與變革。反之,警務模式的改革又促進或加劇了立憲主義模式的轉型和完善。

二、立憲主義模式的發展特色——沖突與平衡

當代立憲主義國家的建立歷程表明,立憲主義模式的產生與發展必須從本國社會結構的內在機制中尋求動力,在吸收借鑒他國先進經驗的同時,努力實現立憲主義民族化的模式。所以,在此過程中不可避免地會出現外來經驗與本國傳統的多方面沖突。在不同層面的沖突中如何實現外來立憲主義精髓的吸收與本國傳統本土化的平衡與結合,成為現代立憲主義模式發展的一大特色。

(一)立憲主義與傳統文化

弗里德里克教授曾指出:“如果憲法不反映純粹、固有文化的話,必然導致內部的不協調,甚至造成極大的威脅。”[5]立憲主義模式的內核就是憲法文化,在憲法文化上的盲目照搬,不僅不利于立憲主義體制的現實適應性,而且有可能造成憲政精神的崩潰。因此,世界各國在進行立憲主義模式選擇與建構之時,都強調了本國的傳統與文化的保留。傳統文化是一個民族在長期的歷史發展中積累下來的各種經驗的總體表現,它反映了一個民族的基本生活方式。各個民族在其發展過程中都有自己值得自豪的文化遺產,民風、民俗、民德等不僅反映著一個民族的特點,也影響著治理國家的原則與方法。因而,傳統文化在立憲主義模式中成為重要的基礎支撐部分。我國的立憲主義模式建立發展進程也充斥著西方文化與我國傳統文化的沖突。一方面吸收西方合理的文化,另一方面保持中國文化的特色,使立憲主義在中國文化背景下的存在與發展成為我國立憲主義模式發展的重要內容。

(二)立憲主義與制度設計

立憲主義模式的主要內容表現為對整個國家政治制度的設計與安排,強調制憲過程對最根本、最重要的國家制度的安排與權力的配置。政治、經濟、文化制度乃至人們的生活方式的確立都與制度設計有直接聯系。適當的制度設計應當取決于該國的國情,對國情的認識程度決定了所選擇的制度本身的合理性與效能的高低。當然,任何被創立或移植的制度,其運行的未來結果都可能帶有一定程度的不確定性,這也是導致制度設計悖論的原因之一。盡管立憲主義模式架構中存在各種阻礙因素,但適宜的制度設計并不是不可能的。在立憲主義模式下的制度設計必須考慮兩個層次,第一是制度安排層次,第二是制度運行層次[6]。立憲主義模式雖然不能完全保障制度運行的過程與效果,但制度本身的合理設計能促進其功能的發揮。圍繞制度設計所發生的沖突來源,既有經濟利益,又有政治利益和民族利益。由于西方社會對經濟利益的關注與重視,在整個立憲主義模式中此項沖突體現得較為突出,而中國由于其特殊的社會環境特點,經濟利益之爭并不是制度設計上公開的、直接的矛盾,我們主要關注的是對政治利益沖突、民族沖突的協調,并且沖突的形式、沖突的原因也不同于西方社會。

(三)立憲主義與社會變遷

立憲主義模式的基本功能之一是通過權力控制與人權保障達到社會和平的目的,而與現實要求相適應是立憲主義模式發揮這一功能的重要條件。但適應性價值往往與穩定性價值發生沖突,表現為社會變遷對立憲主義模式的不適應與錯位,而過于頻繁的變動對于維護立憲主義價值是不利的。因此,實現社會變遷中立憲主義模式穩定性與適應性的平衡成為立憲主義模式發展的重要內容之一。

在中國立憲主義模式發展過程中,同樣存在著立憲主義與社會變遷的沖突,表現為立憲主義體系與社會結構、社會成員的行為類型及其社會意識之間的不一致或相互脫節現象。沖突存在的現實直接影響著立憲主義模式的社會功能,進而影響整個社會的穩定與發展。筆者認為,當我們面臨沖突時,首要任務是分析沖突來源于何種因素,并對沖突的性質與表現形式作綜合的判斷,找到二者的平衡點,同時應從立憲主義模式價值角度觀察問題,把社會變遷中出現的新問題納入到立憲主義模式調整的軌道上,以憲法調整為基礎,多途徑多渠道建立利益平衡機制,以真正實現二者的和諧共存。

三、立憲主義對我國警務模式改革的啟示

(一)我國警務模式改革中的沖突

1.角色定位的沖突

我國受西方警察文化的影響頗多,尤其是美國的警察文化,其表現是,總是將警察角色定位于打擊犯罪的勇士,諸多好萊塢大片中英勇無敵的警察形象,更是深深地印刻在了公眾的心目中。然而,在實際工作中,警察承擔的大量警務工作是服務于民與行政工作,更像是公眾的保姆。所以,在我國警務模式改革中警察角色定位往往存在著“打擊犯罪的戰士”與“服務民眾的公仆”的沖突。一方面,由于受媒體渲染與外來警察文化的影響,公眾往往會對警察產生過高的標準與期望。但社會轉型期人民內部矛盾的增多與治安形勢的惡化,導致警察實際工作與公眾期望差異較大,這就會使公眾形成警察無能的錯誤認識,從而產生對警察的抱怨甚至抵觸情緒。另一方面,警察自身也存在著角色誤解,他們崇尚打擊犯罪的英雄角色,忽視警民關系、公眾滿意度和群眾參與破案的警務工作的開展。因此,新時期警務模式改革的重點就是解決我國警察角色定位的沖突,明確警務工作的核心。

2.警務模式移植與本土化的沖突

西方警務模式改革開始較早,取得了豐碩的成果,世界各國在進行警務模式的構建和改革時都無一例外地對其進行了借鑒與學習。我國警務模式改革中也參考借鑒了西方大量的先進經驗,因而在移植過程中也出現了與中國本土化傳統警務的沖突。如在社區警務的構建上,受第四次警務革命的影響,我國各地先后進行了社區警務模式的改革,雖然在打擊犯罪與促進警察的自身隊伍建設方面取得了一些成功經驗,但盲目照搬英美模式,也帶來了一些不足與缺憾,建立社區警務室在警務工作中的主導地位任重道遠。同時,隨著民警對社區警務的認知加深,人們愈加發現社區警務實踐中的困難。一方面,立憲主義模式下的“市民社會”尚未形成,社區自治無從談起;另一方面,市場經濟時代人口流動性的增強,也阻礙了社區自治的形成;再者,警務改革的制度安排尚不能滿足社區警務構建的全部條件。這也成為警務模式移植與本土化沖突的一種典型表現。

3.警務模式改革整體與局部的沖突

中國社會進入 21世紀以來,伴隨經濟體制、政治體制改革的深入推進,也出現了轉軌變形期的諸多不穩定因素,導致社會矛盾凸顯,利益協調機制失衡,治安形勢日趨緊張,違法犯罪案件一直居高不下,警務工作面臨著巨大壓力。因此,“二十公”對新世紀新階段警務工作的任務和今后五年的主要奮斗目標進行了準確科學的表述,其重點就是警務模式改革目標的定位。但具體的警務模式改革內容卻沒有論證,于是各地公安機關紛紛根據自身具體情況探索了各具地方特色的警務模式改革方案,已初見成效的就有:新鄉模式、大慶模式、廣東模式、深圳模式、平遠縣模式、大埔縣模式、北京模式、遼寧模式、上海模式、四川模式、江蘇模式、浙江模式、日照模式和石家莊模式,等等。通過比較不難看出,這些警務模式改革內容各有側重,有些偏重警務機制改革,有些偏重警務體制改革,有些則強調警務方式方法改革。但是,全國范圍內警務模式改革欠缺一種整體協調性與長遠性,地方上的各自為政,雖然短期內頗有成效,但長期的發展和完善仍需整個警務系統和警務理論界的認可與支持,因此這種警務模式改革整體與局部的沖突也是亟待解決的問題之一。

(二)我國警務模式改革中的平衡

綜上所述,我國警務模式改革中的重點和難點就是對這些沖突問題的解決。筆者認為,可以借鑒和參考立憲主義模式發展中的平衡機制,從不同層面探討沖突解決的可能性,實現沖突對立面的平衡。

1.價值追求的明確——角色定位的平衡

警務模式改革中角色定位的沖突,筆者認為主要緣于價值定位的模糊不清。我們必須首先明確警務模式改革的價值追求和目標,才能明確警察的角色定位。新時期立憲主義模式下對于警察權的態度和立場不再局限于設計一系列讓警察權保護公民自由權利的制度,而在于警察行政機關和公務員的實際運作、以促進集體利益為目的的管理過程。警察權力擴張之后的受益者是全體的公眾而非單個的個體。社會經濟生活的變化使得公眾對于警察權的享有、運行和制約等問題進行新的理論思考,同時重新定位警察權與公民權利的關系已經成了歷史發展的必然。筆者認為,當前我國警務模式改革的價值追求應當定位于捍衛法律的統治,實現自由與安全的彼此和諧。

2.學習借鑒與批判繼承的平衡

對于西方警務模式改革成果移植過程中產生的本土化沖突,我們可以充分發揮中華文化兼容并包的精神,努力實現學習借鑒外來先進經驗與批判繼承優良警務傳統的平衡。筆者認為,在社區警務運行方面,農村地區或更能大有作為。農村地區自然村的形成有人文、歷史和地理等多種背景因素,加上近年來農村人口的回流,有利于農村社區警務的開展。城市之中則應側重各個小區的物業公司與業主委員會,積極培育警務社區的形成。此外,在輔助警力建設方面,第四次警務革命的一個重要內容就是警察私有化運動,我國警務模式改革也面臨著資金短缺、警力不足的難題,因而可以大膽借鑒英美各國的私人警察制度,發展我國的輔助警力。同時,也應注意我國現在業已存在的輔助警力,即保安公司、聯防隊、治保會等,與西方的警察私有化存在著本質的區別。一方面,我們不能完全照搬英美國家的私人警察制度,置已有的輔助警力于不顧。實際上,在此方面我們的治安聯防隊是很好的警務模式輔助力量,相比西方的“特別警察”,它實行的集宿制與全日制工作,是我們獨有的特色,也是彌補警力不足的有效方式。另一方面,也應看到我國輔助警力的不足與缺陷,積極借鑒國外的先進經驗,尤其是在文職警察的建立與發展方面。警察部門中的多數工作可以雇傭專家擔任,這樣,既節省了警員的培訓時間,又節省了培訓的費用,同時也可避免警察機關化的傾向。

3.制度設計與社會變遷的平衡

我國警務模式改革面臨的是立憲主義模式發展下不斷變遷的社會形勢,因而在制度設計上要具有前瞻性,改革的內容要靈活而富有彈性,不能盲目地“頭痛醫頭,腳痛醫腳”,治標不治本。在整體與局部的沖突中,更要注意制度設計與社會變遷的平衡。當前我省進行的新鄉警務模式改革,也面臨同樣的問題。新鄉警務模式改革包含了三個層次和階段的改革,第一是警務體制的改革,第二是警務機制的改革,第三是警務運行模式、警務方法的改革。在制度設計上,它突出了全局性與動態性,不同于以往各地側重一面、針對一時的警務模式改革。三個層次的設計,使這次警務模式的改革在制度設計上實現了整體性與全局性,有利于全國范圍的推廣。三個階段的設計,則使此次改革具有了前瞻性和靈活性,在不同階段改革內容的推進過程中,可以針對社會變遷的沖突進行適時的調整,并對下一階段的改革措施作出新的部署。當然,新鄉警務模式改革也具有地方特色,由于其誕生于城市社區,對我國大部分的農村社區是否適用,尚且存疑,這還有待改革實踐的檢驗和評價。但是,不可否認的是,新鄉警務模式改革為實現制度設計與社會變遷的平衡開創了一條新的道路。在此,筆者也希望我國的警務模式改革在立憲主義模式下能越走越遠,越走越好。

[1]韓大元.亞洲立憲主義研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2008.166.

[2]約翰.安德遜.新警察模式論[J].王大偉,譯.福建公安高等專科學校學報,1999,(2).

[3]王大偉.從桿石橋模式到世界警務改革的大趨勢——中西警務改革比較(第四部分)[J].中國人民公安大學學報,2000,(5).

[4]王智軍.警察的現代性:概念、發軔及特征[J].江蘇警官學院學報,2004,(3).

[5]Carll.J.Fried rich.憲法的基本精神 [M].北京:法文社, 1974.18.

[6]韓大元.亞洲立憲主義研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2008.159.