試論我國食品安全監管制度系統的完善

內江師范學院經濟與管理學院 苗建萍 熊梓杰

1 建立健全市場準入和認證認可制度

這里所指的食品安全市場準入不僅包括食品生產加工的準入許可，而且還包括食用農產品種養殖、食品流通、餐飲服務和食品進出口的準入許可，是一個宏觀的準入概念。食品安全市場準入制度具有從源頭上把好食品安全質量關的理念思想，是解決目前食品安全問題很有效的辦法，是一項基礎性工作。

首先，要從法律、法規、規章的層面上完善食品安全準入制度，目前與食品安全準入有關的法律有《食品安全法》、《產品質量法》、《商檢法》等，經過2009年我國食品安全法律體系的變革，相關法律之間的銜接不足，為此，需要在對相關法律法規進行整合的基礎上，制定各環節的市場準入監管辦法及實施細則，保證食品安全市場準入制度的統一協調,要進一步深入研究、探索和借鑒發達國家對食品等涉及安全、健康的產品實施嚴格監管的經驗，提高食品生產經營者“入市”門檻,完善我國食品質量安全市場準入法律制度。

其次，要嚴格執行準入制度，在食用農產品種養殖、食品生產加工、食品流通、餐飲服務和食品進出口等各環節中，監管部門要根據各自職能對食品生產經營者開展生產經營活動所必須具備的生產經營設備、活動環境、運輸條件、檢測手段、內部管理制度等基本條件進行嚴格審查，獲得準入許可后方可允許從事相應的食品生產經營活動；食品在進入市場前要經過強制檢驗合格，并加貼相應的食品市場準入標志后方可進入市場。最后，要抓好市場準入執法打假和問題食品召回、問題市場主體退出等相關制度的配套，保障食品安全市場準入制度的有效運行。

最后，積極推進以食品安全為基礎的管理體系認證和產品質量認證活動，將HACCP(危害分析和關鍵控制點)和食品質量安全管理體系，納入強制性認證內容作為食品安全市場準入制度的重要組成，并注重對企業認證后的監管；建立統一的認證標準體系，對產品相近、效用類似的認證項目，如無公害農產品認證、綠色食品、有機食品等認證進行撤銷或整合，實現認證認可制度統一性；進一步規范認證市場，強化對食品安全認證機構的管理，政府部門應加強對認證機構開展認證活動的監督，杜絕認證審核不嚴，走過場，保證認證認可制度的嚴肅性；加強與國外認證認可活動的交流，研究借鑒國外先進的食品安全認證認可制度，爭取建立更多國際上認證認可的互認，逐步與國際接軌，有效解決技術壁壘問題。

2 建立健全風險評估預警和技術檢測體系

我國《食品安全法》提出了關于風險評估的規定，由此明確了“風險評估”在行政管理和執法中的法律基礎。但目前我國食品安全領域的風險評估預警還處于實踐階段，遠遠低于國際水平，需要在很多環節上進行完善。我國《食品安全法》賦予了國務院衛生行政部門風險評估職能，明確了食品安全風險評估的組織機構，因此，首先目前應做的是整合多方現有的資源，將分散于各部門的風險源識別與評估工作有機結合起來，并聯合一些權威性的社會中介技術檢測機構、科研機構，從毒理、病理的角度進行分析，建立起統一的風險危害程度定性、定量技術分析評估系統。在加強風險信息的交流上，我們可以借鑒美國，讓公眾參與進來，提供食品安全風險信息，國務院也可以通過有效信息的發布使公眾免于受到不安全食品的危害，在風險信息交流的過程中發揮群眾的力量使其更科學、合理。其次，要完善統一的風險分析檢測評估標準和方法，加快高效快速檢測方法的研制，避免因標準不同和方法各異致使評估分析結果不同的混亂局面。同時還要就風險評估技術和有關資料，加強與國外發達國家交流，及時獲取危險性評價資料，為制定食品安全標準提供有效的信息資源和科學依據。最后，還應注重檢驗檢測水平的提高，充分整合部門檢測資源，實現部門間技術資源共享和檢測結果的互認。要加大對食品安全技術檢測工作的投入，特別要重視地方技術機構檢驗檢測的能力建設，添置先進儀器、更新陳舊落伍設備，加強對技術人員進行儀器分析、分析測試等基礎應用技術的培訓，提高檢測隊伍的檢驗水平。在檢測機構的配置和建設方向上，國家層面應著力建設與國際接軌的綜合性食品檢驗檢測中心，地方區域層面應建立具有區域特色的專業檢測中心，基層應建立覆蓋食品安全的通用實驗室，形成國家、區域、基層相互覆蓋、互為支撐的食品安全檢測體系平臺。

3 建立健全信息披露機制

針對我國目前食品安全信息披露中存在的問題，我國政府應從以下三個方面做出努力。首先，政府需要建立有效的食品安全信息協調和傳導機制。進一步強化國家食品安全委員會的協調作用和食品信息發布的責任，并賦予其實際權力；對于生產經營主體應該強制要求其通過適當的途徑披露有關食品安全信息，并建立明確的責任追究機制。其次，政府要建立起動態的食品安全監測信息披露制度，由于部分企業可能會在食品質量認證或食品品牌的掩護下產生投機行為，不重視食品質量和安全的保障，因此，通過該機制，相關部門要不定期開展突擊檢查和食品質量抽檢，并及時將抽檢情況向社會公布，使企業的生產經營行為隨時暴露在社會公眾的監督之下。再次，要落實重大食品安全事故上報制度，要進一步以法律法規的形式明確應上報事故的內容、責任人、時限和相關途徑等，要更加注重對社會公眾、新聞媒體的信息收集，以擴大食品安全信息交流面，提高信息交流的有效性；同時，還應對收集的各種食品安全信息資料進行系統化整理，建立各級政府的食品安全信息數據庫和電子查詢平臺，對食品安全信息數據實施管理，方便社會公眾隨時查詢相關信息。

4 建立健全信息可追蹤和召回機制

“食品的可追溯性是指在生產、加工及銷售的各個環節中，對食品、飼料、食用性動物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質的追溯或追蹤能力。[1]”在西方的發達國家信息可追蹤系統在食品安全監管中起著越來越重要的作用，早在2003年我國食品安全的實踐中也開始引入食品信息可追蹤系統，在具體的實踐過程中，我們看到我國在信息可追蹤制度的建設過程中存許多正待完善的地方。為此在信息化建設上，要配套健全相關法律法規，推廣食品信息可追蹤系統的應用，增加試點直至普及；還應通過政府部門的監管和企業自律來確保信息的真實性，在此，本文建議在食品場準入上對條碼類的信息溯源實行強制性制度，嚴格要求食品企業導入信息可追蹤系統，導入信息可追蹤系統所產生的成本費用應該企業一起承擔一部分，政府補貼一部分，這樣就可以避免企業處于趨利性而導致的個體最優供給和社會最優供給之間的矛盾，同時還要加大宣傳力度，引導消費者購買，從市場角度上逆向引導各生產經營者參與溯源體系的構建。

“我國食品安全的監管在從源頭抓起的同時，還應該進行逆生產順序管理。所謂逆生產順序管理就是對不合格產品實行召回制度”[2]。食品召回制度是加強生產加工后續監管的一種有效措施。就目前的實際情況，完善我國召回制度還需要解決以下幾個方面的問題：一是加大懲處力度，盡快完善缺陷食品衡量的具體標準。從經濟和技術層面來制約企業的違法行為。二是將食品召回機制與食品安全預警信息系統相結合，以確保在該食品未對或對社會造成盡可能小的危害之前將其召回，同時也保證了信息收集、評估和召回的一體化和協調性。三是政府可以借鑒西方國家設立產品召回補償保險的辦法，這樣既可以對投保企業的安全生產有一定的事前監督和預防功能，促使其將風險管理貫穿到生產、銷售的全過程，從而防患于未然；又可以使問題企業在保險公司及時賠付的情況下，避免陷入經營困境。

5 建立健全公眾監督和責任追究機制

社會監督對政府監管十分重要，它是食品安全監管的有力補充。為更好地發揮社會監督機制的作用，首先政府應該建立多樣化的社會監督機制。隨著信息技術的快速發展，尤其是網絡技術的突飛猛進，為公眾對食品安全監督提供了條件。因此，政府應在信息公開披露制度不斷完善的基礎上構建起網絡化的社會監督機制，充分發揮網絡速度快、便捷、安全等優點，實現網絡食品監督快速發展。其次，政府應該建立食品監管意見吸納機制，明確工作流程，就食品監管問題，廣泛接受公眾意見和建議，確保公眾監督更加具體化和可操作性更強，使公眾的監督權和批評權得到更具體的落實。最后，政府需要加強法制宣傳教育，提高公民監督意識，同時還應當增加財政投入，暢通社會監督渠道，建立食品安全舉報投訴激勵制度等等。

在食品安全監管中，追究責任涉及到兩個主體：相關監管對象和相關監管部門。因此責任追究機制應從兩個方面來實施。對食品生產經營者的違法行為，責任的追究主要是依據國家有關法律、行政法規的處罰規定進行的，追究食品生產經營者的法律責任，追究過程中應注意法律程序性和過罰相當原則，重點應突出嚴格執法，這里本文不過多闡述。而對相關責任部門和責任人的追究，不僅僅依靠法律手段，而且還應從行政內部紀律方面來開展。本文認為，應該在現有的責任追究制度的基礎上，進一步增強完善制度的可操作性和配套機制，從而能夠有效地約束監管部門的監管行為，要引入首問負責制，建立健全責任倒查機制、行政領導引咎辭職制、責任協查制、投訴舉報制、案件移送等制度，進一步嚴格責任追究制度，對事前、事中、事后進行處置，并結合以上公眾監督機制，進而有效遏制失職行為。

食品安全信用既包括生產經營者的主體信用，也應包括食品質量安全本身的客體信用。食品安全市場信用的實現，需要政府監管、協會服務、企業自律和社會監督的協作，形成以食品信用征集、評價、披露和獎懲為主要內容的管理體系。要構建完善的食品安全市場信用體系，首先應該以現行有關食品安全的法律法規和技術標準為前提，制定食品安全信用標準，作為食品安全信用管理的基礎依據。作為參與者，政府、協會(第三部門)、企業、社會公眾應根據有關法律和食品安全信用標準做好各自的定位，運用正確的權力完善信用市場。其次，建立定期食品安全信用征集、評價和披露制度，以地方政府為主導，地方食品安全委員會具體牽頭，定期向有關監管部門、行業協會和社會公眾媒體收集信用基礎信息，同時實施信用評價。就評價的結果，政府應當對信用主體實施分類管理，對食品安全失信主體實行“黑名單”制度，進行重點監控。同時，政府還應定期通過有關途徑，向社會發布食品安全信用狀況。利用網絡平臺，開辟網上聯動的食品安全信用專欄等查詢系統，方便公眾和相關組織查詢。再次，應建立嚴格的食品安全大信用獎懲制度。通過實現食品安全信用與其他行業領域，比如金融、證券、稅務等社會信用的互聯互動，對食品生產經營者失信行為進行聯合懲戒和對守信行為進行聯合激勵，從而增大食品生產經營者的失信成本，提高守信激勵，有效地做到懲防并舉，增強了食品生產經營者守信的主動性。最后，要加強對社會的信用宣傳教育，形成人人講信用，人人重信用，守信為榮，失信為恥的良好社會氛圍。“通過信用教育，使‘市場經濟就是信用經濟’的觀念深入人心，使全社會都能充分認識信用在現代經濟社會中的價值、作用和意義，從而自覺地遵守信用秩序”[3]。

[1]張輝.當前食品安全問題的原因分析及對策探討[J].學術論壇,2009.

[2]李佳芮.我國食品安全監管職能研究[D].長春:東北師范大學,2007.

[3]劉軍.加強信用教育刻不容緩[J].思想政治工作研究,2006.

[4]阮興文.關于公眾參與我國食品安全監督管理的思考[J].公共行政,2009.

[5]李慶滿.我國食品安全監管體系改革研究[D].長春:吉林大學,2009.

[6]周應恒等.現代食品安全與管理[M].北京:經濟管理出版社,2008.