淺談黔東南集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)改革

劉國忠

（貴州省黔東南州林業(yè)局）

淺談黔東南集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)改革

劉國忠

（貴州省黔東南州林業(yè)局）

長期以來, 集體林區(qū)林業(yè)所有制關(guān)系變動(dòng)頻繁, 山林權(quán)屬不穩(wěn)定, 林業(yè)利益分配結(jié)構(gòu)扭曲, 廣大林農(nóng)的積極性受挫, 致使森林資源面臨危機(jī)。鑒于此,我們應(yīng)該在圍繞集體林區(qū)體制改革這個(gè)主題上, 抓住林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)“ 牛鼻子”，以核發(fā)林權(quán)證為核心, 股權(quán)證為基礎(chǔ)的林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理體系, 建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)建設(shè)新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度的改革。

集體林區(qū)；產(chǎn)權(quán)制度；改革；

一、歷史背景

黔東南州是全國重點(diǎn)集體林區(qū)之一, 是原林業(yè)部確認(rèn)的用材林基地區(qū), 也是貴州省重點(diǎn)林區(qū)。該州發(fā)展林業(yè)得天獨(dú)厚。但由于對(duì)集體林區(qū)的特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足, 套用天然林林區(qū)、國有林區(qū)的管理體制和經(jīng)營機(jī)制, 林業(yè)權(quán)益不能象農(nóng)業(yè)權(quán)益那樣直接, 受益主體模糊。新中國成立后近30 年來林業(yè)政策多變, 林業(yè)所有制關(guān)系變動(dòng)頻繁, 山林權(quán)屬很不穩(wěn)定。林業(yè)結(jié)構(gòu)單一, 林木價(jià)值得不到合理體現(xiàn), 林業(yè)利益分配結(jié)構(gòu)被扭曲。林業(yè)經(jīng)營在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 實(shí)行統(tǒng)造、統(tǒng)管、統(tǒng)采、統(tǒng)銷、統(tǒng)一分配, 生產(chǎn)“ 大呼隆” , 分配“ 大鍋飯” , 廣大林農(nóng)的積極性受挫。在“ 三山變一山”的影響下, 片面地、機(jī)械地把農(nóng)業(yè)大包干的經(jīng)驗(yàn)移植到林業(yè)上來, 實(shí)行山林分戶經(jīng)營, 出現(xiàn)了“ 一山多主, 一主多山” , 結(jié)果是分光、砍光, 分而不治, 嚴(yán)重復(fù)荒, 森林資源遭到嚴(yán)重破壞。林業(yè)生產(chǎn)周期長、見效慢且具有生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的特點(diǎn), 加之對(duì)林業(yè)投入微乎其微,致使集體林區(qū)的森林資源越采越少, 林木越采越小, 林區(qū)人民越來越窮。嚴(yán)重的是森林資源面臨危機(jī), 生態(tài)環(huán)境日益惡化, 直接制約社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。貴州是個(gè)山區(qū)省, 發(fā)展林業(yè)潛力大；貴州生態(tài)環(huán)境惡化, 發(fā)展林業(yè)對(duì)改善生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要。要不斷的探索深化林業(yè)改革, 發(fā)展林業(yè)的路子, 很有必要。

二、具體作法

1、明晰產(chǎn)權(quán)。按《森林法》規(guī)定明晰四權(quán),森林、林木、林地所有權(quán)由四種具體權(quán)利構(gòu)成, 即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。根據(jù)四權(quán)的內(nèi)容設(shè)置土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、林木所有權(quán)、森林管護(hù)權(quán)。

2、界定產(chǎn)權(quán)主體。林地所有權(quán)屬村集體,林地使用權(quán)屬林地開發(fā)利用者, 林木所有權(quán)屬造林者（含投資投勞）, 林木管護(hù)權(quán)屬經(jīng)營者（含采伐出售）。

3、資產(chǎn)評(píng)估。資產(chǎn)評(píng)估對(duì)象：森林面積（立地條件）、森林蓄積量、林種、樹種結(jié)構(gòu)。資產(chǎn)評(píng)估程序：查清森林面積, 核實(shí)林種、樹種結(jié)構(gòu), 實(shí)測森林蓄積, 框算產(chǎn)值。

4、核發(fā)證書。股權(quán)證：按產(chǎn)權(quán)主體和受益份額核發(fā)股權(quán)證, 本證由林場權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)印制,確認(rèn)核發(fā)。林權(quán)證：按林地面積、四抵界限、林種樹種造冊填報(bào)縣人民政府（或林業(yè)主管部門）, 按《森林法》規(guī)定確認(rèn)核發(fā)林權(quán)證。兩證允許繼承、流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓、人股、租賃、抵押、饋贈(zèng)等）,但必須通過發(fā)證單位或主管部門簽字認(rèn)可, 歸檔備案。

5、建章立制。

（1）確立林業(yè)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。營林協(xié)議（合同）, 亦稱原始憑證, 是林地所有者與使用者, 林地使用者與投資、投勞者為維護(hù)各方權(quán)益共同簽訂的文書憑證。經(jīng)司法公證具有法律效應(yīng)。股權(quán)證（股份證）, 根據(jù)資產(chǎn)評(píng)估, 按投人結(jié)構(gòu)占有比例,進(jìn)行股份量化。股份是資產(chǎn)的體現(xiàn), 股份的載體是股權(quán)證。其通過司法公證具有法律效應(yīng)。林權(quán)證, 是確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)的唯一法律憑證, 也是林地流轉(zhuǎn)的重要法律依據(jù), 是《森林法》確認(rèn)的證書。

（2）林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理。確認(rèn)產(chǎn)權(quán)：凡經(jīng)司法公證的營林協(xié)議（合同）和股權(quán)證都應(yīng)成為合法憑證。核發(fā)產(chǎn)權(quán)證：在合同或協(xié)議的基礎(chǔ)上按“ 分股不分山的原則形成的股權(quán)證, 由林場股東會(huì)（或村民委會(huì)）核發(fā)股權(quán)證；按“ 誰造誰有” 政策形成的林權(quán)證, 由縣人民政府核發(fā)。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)：產(chǎn)權(quán)證允許繼承、流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)讓、人股、租賃、抵押、饋贈(zèng)等）, 但必須發(fā)證單位或主管部門認(rèn)可, 歸檔備案。產(chǎn)權(quán)監(jiān)督：

縣政府（林業(yè)主管部門）設(shè)置協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督機(jī)構(gòu),建立司法公證制,確保產(chǎn)權(quán)安全。

（3）林業(yè)產(chǎn)權(quán)受益保障措施。制訂森林管理章程, 編制森林經(jīng)營方案, 編制股份設(shè)置量化方案, 制訂科技興林措施, 制訂護(hù)林防衛(wèi)公約,制訂獎(jiǎng)懲條例。

三、改革試驗(yàn)成效

1、森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積“ 三個(gè)同步” 回升

黔東南州正式實(shí)施林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)以來, 在貫徹“ 誰造誰有”政策的同時(shí), 采取了“分股不分山, 分利不分林” 的辦法, 山林權(quán)屬明確清晰, 受益主體基本界定清楚, 極大地激發(fā)了林農(nóng)造林、育林、護(hù)林積極性, 致使森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量同步回升。

2、森林經(jīng)營載體（鄉(xiāng)村林場）總量明顯增加, 優(yōu)勢凸現(xiàn)

許多鄉(xiāng)村林場都萌發(fā)于20世紀(jì)50年代, 當(dāng)時(shí)的林業(yè)合作社就是鄉(xiāng)村林場的前身。據(jù)調(diào)查,許多林場由于集體林場產(chǎn)權(quán)不明晰, 責(zé)權(quán)不明確,政企不分, 受益主體未界定, 制約著林場的發(fā)展。根據(jù)新的規(guī)定，按“ 產(chǎn)權(quán)明晰, 機(jī)制轉(zhuǎn)換, 組織創(chuàng)新, 制度建設(shè)” 的程序進(jìn)行操作, 用股份合作制進(jìn)行改造, 新建一批具有股份合作性質(zhì)的鄉(xiāng)村林場, 為森林可持續(xù)經(jīng)營奠定了組織基礎(chǔ)。

3、林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有較大突破

（1）林種結(jié)構(gòu)調(diào)整。用材林面積明顯減少, 防護(hù)林明顯增加, 其它也有了相應(yīng)調(diào)升, 基本趨于合理。

（2）樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整。樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整有所突破。

（3）森林分類經(jīng)營開始啟動(dòng)。按天保工程要求區(qū)劃界定公益林，分重點(diǎn)保護(hù)林、商品林和優(yōu)質(zhì)高效經(jīng)濟(jì)林。

4、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，搞活經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展

允許兩證（股權(quán)證、林權(quán)證）流轉(zhuǎn)，是搞活集體林區(qū)經(jīng)濟(jì)，盤活存量資產(chǎn)，推動(dòng)森林可持續(xù)經(jīng)營，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最大舉措。鼓勵(lì)林場的林權(quán)證加盟給投資公司。依托公司投資, 盤活存量資產(chǎn), 引進(jìn)開發(fā)項(xiàng)目,拓寬經(jīng)營空間, 確保林場持續(xù)發(fā)展，為彌補(bǔ)資金不足, 投資公司也可采取以股代資、按投人折股的辦法, 發(fā)放股權(quán)證, 給林農(nóng)吃“ 定心丸” , 并激發(fā)了造林、育林、護(hù)林者的積極性, 提高股份合作林場自主經(jīng)營地位。股份合作林場允許股份流轉(zhuǎn), 使持股者提前受益。

四、結(jié)論

1、本試驗(yàn)的成功在于符合集體林區(qū)林地權(quán)屬的特點(diǎn), 符合森林資源發(fā)展的自然規(guī)律和市場發(fā)育的經(jīng)濟(jì)規(guī)律, 符合林農(nóng)切身利益和意愿, 符合社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情和“ 三個(gè)有利于” 的要求, 是集體林區(qū)林業(yè)體制改革的有益探索。

2、林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革打破了林業(yè)所有制“ 集體化” 的禁區(qū), 在市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下, 林業(yè)所有制實(shí)現(xiàn)形式多元化, 所有權(quán)股份化, 生產(chǎn)要素人格化,經(jīng)營權(quán)法人化, 極大地解放了林業(yè)生產(chǎn)力, 是集體林區(qū)體制改革的創(chuàng)新。

3、本試驗(yàn)顯示以核發(fā)林權(quán)證為核心, 以股份證為基礎(chǔ)的林業(yè)產(chǎn)權(quán)管理體系初步形成, 建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的生態(tài)建設(shè)新機(jī)制。尤其顯示深化林地產(chǎn)權(quán)制度改革, 穩(wěn)定完善土地承包關(guān)系, 以法律形式賦予林農(nóng)長期而有保障的土地使用權(quán), 開創(chuàng)集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的先河。

4、本項(xiàng)改革試驗(yàn)成效在進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上可以全面推開。其完善內(nèi)容主要有：對(duì)已簽訂營林協(xié)議（合同）者, 要進(jìn)行股份設(shè)置量化, 發(fā)放股權(quán)證；對(duì)已發(fā)放股權(quán)證者, 應(yīng)按林地四抵、林種、樹種結(jié)構(gòu)分別核發(fā)林權(quán)證；對(duì)已核發(fā)林權(quán)證者, 應(yīng)根據(jù)協(xié)議（合同）進(jìn)行股份化、人格化, 確保所有者、經(jīng)管者的合法權(quán)益。

TU451

1674-3954（2011）03-0382-01