關于加強鐵路建設項目管理的思考

夏雷

（中鐵十六局集團第四工程有限公司）

關于加強鐵路建設項目管理的思考

夏雷

（中鐵十六局集團第四工程有限公司）

在論述我國鐵路建設項目管理體制現狀和不足的基礎上，分析了在鐵路項目管理中應當注意的幾個問題，對新形勢下鐵路項目管理模式提出了積極地探索和嘗試。

鐵路建設項目；項目管理；管理模式

2004年以來,隨著國務院《中長期鐵路網規劃》的批準和實施,大規模的鐵路建設進入了全面推進的關鍵時期,特別是一批高速度、高質量、高標準的鐵路客運專線項目的開工建設,標志著鐵路建設掀起了新的高潮。尤其是近年來愈演愈烈的動車組、高速鐵路、城際列車相繼投入使用，讓人不禁感慨，中國的高鐵時代已經來臨。到2020年，基本會形成“四縱四橫”鐵路快速客運通道。當前,我國鐵路正處在全面建設和諧鐵路的黃金時期,新的形勢對鐵路建設管理水平的提升和投資效益的提高提出了新的要求。高標準、大規模鐵路建設的全面展開與保證工程質量、控制投資的矛盾日益凸現。已有的鐵路建設工程管理模式、方法和手段顯得不能適應當前形勢的需要。因此,深刻認識新形勢下我國鐵路建設工程管理面臨的急需關注和亟待解決的若干問題并分析解決途徑,推進鐵路建設管理創新,努力提高管理鐵路建設項目管理的能力、水平和投資效益勢在必行。

一、我國鐵路建設項目管理現狀和不足

當前我國客運專線鐵路和地方合資鐵路，是由鐵道部委托鐵路建設開發公司和地方政府組建項目法人實施建設項目管理，國有鐵路由鐵道部委托部和鐵路局建設部門行使建設管理職能，通過招投標選擇施工單位、監理單位，以方案競選方式選擇設計單位，按照傳統的設計—招標—建造模式進行鐵路建設項目管理。國際上標準的建設項目實施流程主要體現在業主、承包商、咨詢機構之間的關系，其主要特征為大咨詢、小業主，即業主作為非專業人士或機構，絕大部分建設管理工作交工程公司和咨詢機構承擔。與國際通行的建設項目管理模式相比，我國鐵路建設項目管理流程過于煩瑣，其不足主要體現在以下方面：

1、業主模糊，責任無人負。在項目建設的不同階段，業主代表身份不明確，如項目建設的初期規劃決策階段由部屬計劃部門管理；初步設計階段由部屬鑒定部門管理；施工圖設計階段由部屬和鐵路局屬基建部門管理；施工階段由鐵路局基建部門派出現場指揮部統一管理施工單位和監理單位。這樣造成誰是業主或其代表搞不清楚，責權利關系混亂。

2、建設過程割裂，缺乏統一的總體建設單位。比較完整的項目建設過程應該按照決策階段、實施階段、運營階段進行，建設管理職能主要集中體現在實施階段，應該由一個單位全面負責。鐵路工程項目的實際建設過程設計和施工被割裂。

3、建設管理工作前松后緊。鐵路建設項目管理重視后期施工管理，卻往往忽視了前期的設計管理，前松后緊的管理現狀制約了鐵路建設水平的進一步提高。

4、建設管理專業化、科學化程度不足。工程基建部門作為專業化的建設管理機構，明顯存在建設管理力量不足，現場指揮部是臨時機構，造成人員構成的不確定性等。

5、工程承發包模式單一。鐵路建設項目幾乎全部是設計—招標—建造的傳統模式進行發包，施工變更量和工程索賠款額巨大，對其它新型建設管理模式鮮為嘗試，發包模式單一。

6、咨詢力量薄弱，承包商綜合管理能力低。鐵路建設監理目前仍然集中在施工監理范疇，咨詢力量相對施工力量薄弱，與國際上大咨詢的態勢相差甚遠，而且承包商主要擅長施工管理，綜合管理能力較低，不適應工程總承包等先進模式推行。

二、鐵路建設項目管理中值得思考的幾個問題

1、關于鐵路建設項目的前期管理

建設項目管理核心目標是三大控制，即質量控制、進度控制和成本控制。如何在設計概算范圍內保質按時的完成工程，控制好投資是業主最關心的。雖然資源投入主要集中在實施階段，但是真正影響整個鐵路建設項目費用總額的關鍵卻在前期決策、規劃與設計階段。項目的前期研究和決策事關重大,直接影響項目的成敗和投資效益的好壞。目前我國鐵路工程建設項目多、投資大，建設標準也有很大提高,尚無大規模、高標準鐵路建設的大量經驗可供借鑒。因此,鐵路建設項目前期研究和決策中面臨更多的不確定性和風險。現有的項目前期研究工作和決策模式還不能適應形勢發展的要求,主要表現在:

（1）前期研究、決策的制度需要完善。前期研究和決策主體在前期工作中的職責劃分、投資主體的介入程度和激勵約束機制、工作程序和周期、專家的參與等是直接制約前期研究和決策成功與否的關鍵因素。因此,需要科學系統地對現有的前期研究、決策制度進行完善。

（2）前期研究、決策的方法有待改進。大規模、高標準的鐵路建設中對新技術采用的評價方法、建設項目規模和標準的確定方法、對社會成本評價指標的完善、對資金和資源現狀的優化配置、對標段的劃分依據的確定等都是影響科學決策的重要環節。前期工作的方法改進是實現現階段決策科學化的必然要求。

（3）前期研究、決策的工具和手段需要創新。大規模、高標準的鐵路建設同樣對建設前期工作的效率和效果提出了新的要求,工具和手段的更新也是勢在必行。專家知識庫的建立、決策支持系統的開發和應用、虛擬現實系統的開發和應用等是提高前期研究和決策效率的有效手段。

2、關于鐵路建設項目的組織運行管理

我國鐵路工程的建設管理模式歷經了從建運分離到鐵路局同時負責建設運營，然后到鐵道部職能部門集中管理，再到項目法人負責制等幾個階段,這些管理模式在我國鐵路建設過程中都曾發揮了重要的作用。根據《中長期鐵路網規劃》目標,到2020年,總投資規模約2萬億元,且投資主體由鐵道部獨家投資逐步向投資主體多元化過渡,在這種大規模投資建設的新形勢下,組織實施模式的選擇和完善成為鐵路建設工程管理中的關鍵問題。

（1）管理方式有待創新。隨著鐵路管理體制改革和市場化進程的推進,鐵路建設投資結構日益多元化,參建主體各方的關系及政府與企業的關系也在發生著深刻的變化,適應大規模、高標準鐵路建設的管理方式亟待創新,尤其是業主的選擇和組織方式需要進一步優化,不同的建設項目類型,應考慮采用不同的業主組織方式。信息化進程急需加快,建設管理過程虛擬現實技術的開發和應用、適用于大規模線性工程的虛擬建設方法的應用及鐵路建設項目管理信息系統的推廣應用的步伐需要加快。

（2）責任體系需要健全。項目法人負責制正在鐵路建設中推行,然而目前一些項目公司并不是真正對建設項目全過程負責,項目前期論證與決策工作沒有參與或參與不夠。在建設過程中,項目公司的責、權、利相結合的局面尚未形成,難以發揮全面控制的作用。“政府主導、業主負責、市場運作、依法管理”的進程需要加快推進。

（3）政府監管需要加強。面臨新的環境和建設目標,隨著鐵路建設市場的進一步開放,政府和企業的工作界面進一步清晰,政府的職能應該逐步從微觀管理轉移到行業的監管和宏觀調控。因此,政府的職能定位和監管體系也有待完善。

3、關于鐵路建設項目的施工過程管理

當前,我國客運專線建設已經全面展開,今后一段時期,客運專線的建設管理也將是鐵路建設工程管理的主要任務。工期目標的合理設置、工程質量保證體系好定價體系的完善是直接影響客運專線建設順利實施的關鍵環節。

（1）工期目標的設置亟待優化。客運專線由于速度目標值的大幅提高,對工后沉降指標的控制要求很高,設置合理的工期目標非常重要。據調查,目前已開工的客運專線工期目標普遍緊張,不利于工程質量控制和投資控制。因此,在當前技術標準、施工工藝和關鍵技術尚不成熟的情況下,研究合理工期目標的設置及工期優化的方法尤為重要。

（2）工程質量保證和監控體系需要完善。高速鐵路的出現對傳統鐵路的設計、施工和養護維修提出了新的挑戰,在質量、技術等許多方面深化和改變了傳統的設計方法和施工觀念。因此,在施工階段應特別強調建立嚴格的質量保證和監控體系,完善技術條件和質量驗收標準,盡快形成工藝標準設計體系,保證工程質量達到設計技術標準要求。同時,試驗檢測系統也亟待健全,應改變依靠傳統的經驗型施工占據主導地位的現狀。

（3）工程定價體系急待健全。由于鐵路建設市場尚不健全,市場定價機制還未完全形成,特別是大規模客運專線建設全面展開后,鐵路工程定價體系顯現出不盡適應之處。今后一段時間,以“控制量、市場價、競爭費”為改革方向,從量價分離,工程實體性消耗和施工措施性消耗相分離等方面,研究鐵路工程計價定額體系和評標模式,研究在國家宏觀調控下以市場形成價格為主的價格機制,是完善鐵路建設工程定價體系的重要舉措。

4、關于鐵路建設項目的人力資源管理

隨著鐵路建設高潮的疊起,特別是隨著多條鐵路客運專線的開工,鐵路建設工程管理人才不論從數量上還是質量上都難以滿足形勢的需要,特別是既懂技術又懂管理的復合型人才尤其缺乏。工程項目成功與否的關鍵是管理,而人力資源是管理的第一要素,工程管理人才的相對不足是制約鐵路建設工程管理水平提高的瓶頸。鐵路建設工程管理人力資源的開發與管理存在的問題主要有:對鐵路建設工程管理人才的需求及現有人才的狀況分析不夠、鐵路建設工程管理人才的激勵機制不健全、鐵路建設工程管理人才的培養體系急需完善。

三、我國鐵路建設項目管理模式探索

1、鐵路建設項目管理模式選擇

（1）對于鐵道部投資的新線建設項目，由鐵道部工程管理中心擔任實際業主，鐵道部工程管理中心屬于事業法人，對項目建設投資、工期、質量等負總責，按照項目目標實施獎懲制度。

（2）對于中央與地方合資鐵路，由鐵路建設投資公司代表鐵道部同地方政府組建合資鐵路公司，合資鐵路公司擔任實際業主，這種形式實際屬于投資人組建項目法人負責建設管理。

（3）對于鐵路改建擴建項目，由各鐵路局基建處項目管理中心擔任項目業主，負責改建擴建項目的建設管理，鐵路局基建處及其項目管理中心屬于企業性質，但是卻行使著鐵道部委托的部分業主職能和行政管理職能。

2、鐵路建設項目管理變革趨向及政策建議

鐵路建設項目建設管理模式今后的變革趨勢可以總結為：非經營性鐵路建設項目將會由自行管理向代建管理、部分委托向全部委托方式過渡，即“代建制”管理模式；經營性鐵路建設項目將繼續完善以項目法人責任制為主的建設管理模式。業主的組織形式也會由臨時性指揮部向政府組建固定項目管理機構轉變，或者由政府同專業咨詢公司組建一體化項目管理機構，最終會出現全部委托社會專業咨詢機構代行業主管理的代建模式。應該看到，上述過程是鐵路建設項目建設管理模式變革逐漸深化的過程，也是鐵路建設管理專業化、職業化、社會化、科學化的過程，但是這并不意味著業主組織形式會完全統一定位在咨詢公司代建模式上，會出現多種形式并存的狀態。根據以上變革趨向擬作出以下建議：

（1）分類管理鐵路建設。隨著我國市場經濟體制的逐步建立和不斷完善，鐵道部機構改革和職能轉換步伐的進一步加快，鐵路企業也將逐步融入社會主義經濟大市場，成為市場經濟的主體之一，實行自負盈虧、自我約束、自我發展。鐵路建設項目根據其經營收益可分為經營性項目和公益性項目。鐵路公益性建設項目其經濟效益不好，不具備市場融資條件，但其社會效益明顯，對鞏固國防、開發國土，促進經濟不發達地區加快發展，推動我國經濟可持續發展具有重要意義。對于這類公益性項目應當由政府承擔投資建設的責任。這就是人們常說的“政府主要在市場失靈的領域發揮作用。”而對具有一定經濟效益的鐵路經營性建設項目，則要鼓勵企業通過市場籌集資金，投資建設和經營。但政府應在征地拆遷、減免稅賦等方面采取一些優惠政策，增強鐵路建設項目對社會資金的吸引力。對鐵路建設項目實行分類建設可進一步理順投資體制，構建多元投資主體，有利于鐵路建設的持續、健康、快速發展。

（2）健全和完善投資審計制度。健全和完善建設項目投資審計制度，有利于加強對鐵路建設項目投資的審計力度。投資審計對控制投資規模，節約使用建設資金，規范建設市場起到了積極作用。但是大多數建設投資審計由于過分側重于對工程預決算的造價審計，忽視對優化設計、籌資方式、工程質量及造價形成過程控制和投資績效評價的審計，最終無法保證投資的整體效果。因此要將建設項目投資審計作為一項集技術與經濟為一體的系統工程，健全和完善建設項目的投資審計制度，進行事前、事中、事后的全過程審計，對設計、施工、監理進行全方位的審計，從源頭到終結的各個控制點進行靜態和動態控制，真正遏制項目建設中的違法違規行為，有效地控制工程造價，確保工程質量，提高資金和投資效果。

（3）加快項目管理的信息化、網絡化建設。在鐵道部或鐵路局層面，明確發展目標，組織工程項目管理和信息技術部門開展技術攻關，加快開發適用于新線建設和既有線等不同性質的鐵路建設項目管理信息系統，融合鐵路建設項目管理的各個層面、各個方面工作業務，采用模塊化技術，適應不同規模建設項目、不同管理層次、不同業務主體需求，并且能夠自動生成面向不同主體的數據和信息，實現各種資源信息化，更好地為大規模鐵路建設不同需求服務。同時，建設一定規模的信息化網絡，以鐵道部和鐵路局兩個層面為重點，建立大、中型規模的關系型數據庫，通過網絡技術實現資源、信息共享。還要統一各系統接口標準，提高各系統間通用性和兼容性，方便各系統資源共享和再利用，降低建設成本。

（4）整合業務流程，創新項目管理模式。鐵路建設項目管理信息系統的建設，必將帶來管理模式的變革，實現項目管理由粗放管理到集中管理、精細管理的轉變，建立起管理信息化狀態下新的管理模式，從預算造價、材料管理、計劃管理，走向以成本為中心的全面業務管理和項目整體協同的信息化平臺。為此，需要改變傳統的管理模式，重新設計項目管理流程，對管理層次進行扁平化改造，建立網絡化工作模式，推動現代化管理進程。

四、結語

當前鐵路建設的大好形勢令人振奮,但是鐵路建設管理面臨的嚴峻挑戰也是前所未有的。分析表明,項目前期管理、組織運行模式、過程管理和工程管理人才是鐵路建設工程管理的關鍵問題,必須加快鐵路體制改革的步伐,完善科學決策的制度、方法和手段,優化建設程序,研究各種類型鐵路建設項目的最優組織實施模式,加快“小業主、大咨詢”模式的落實,探討制定和有效控制建設目標的合理途徑,加快市場化進程,引入競爭機制,加快工程質量保證體系、定價體系和人才培養體系的完善。只有在充分認清新形勢的前提下,面對新的問題,勇于探索和創新,加快改革的步伐,才能實現大規模高標準鐵路建設的宏偉目標。

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TU324

1674-3954（2011）03-0101-02

作者信息：姓名：夏雷；單位：中鐵十六局集團第四工程有限公司；