讓土地執法之劍更鋒利

□張維宸

讓土地執法之劍更鋒利

□張維宸

土地執法活動作為規范土地利用行為的一種行政手段，是維護土地權利當事人合法權益的重要途徑，也是防止國家土地資產流失的重要方式。在經濟和城鎮化加快發展的今天，如何強化和完善土地執法工作，如何通過土地執法活動促進土地資源的合理有效利用，已經成為土地管理中亟待解決的重要問題之一。

土地執法當前面臨的難題

首先，現在土地執法的主體是縣級以上人民政府土地行政主管部門，但一些地方政府的主要領導卻對占用土地或改變土地的用途有很大的決定權。本應對城鄉土地行使統管職能的土地管理部門，因處在被領導的地位，對地方政府的違法行為很難有效防范和依法查處。雖然多數地方設立了國土資源執法監察大隊，對鄉鎮國土所實行了垂直管理，在縣級上下形成了專業執法隊伍，但因為土地違法違規現象已經逐步呈現出普遍化、廣泛化的趨勢，加強宏觀調控力度，嚴格土地管理的任務非常繁重，而土地執法隊伍人員數量及裝備配置仍不能滿足工作需要，經費保障程度并不充分，一定程度上制約了土地執法的執行力度。

其次，根據《憲法》規定，土地所有權只有兩種形式存在，即農村集體土地所有權和國家土地所有權，我國土地產權市場只是土地使用權交易市場，并不存在土地所有權的交易市場。因土地征收的定價權掌握在地方政府手中，農民沒有土地被征收的否決權，從而決定了土地保護只能靠地方政府作為，一旦個別地方政府不作為、亂作為，就難以避免土地亂征亂用的行為發生。

再次，土地執法活動的依據是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及其他相關法律和法規。但在實際執法過程中，因國土資源管理部門無強制執行權，實際上處于“有名無實”的狀態，對需強制執行的違法違規用地案件，受各種力量干擾的影響，有法難依、執法難嚴。圍繞著土地的節約集約合理分配和使用，在執法過程中出現了形形色色的問題，有時即使公、檢、法系統協同處理也難以奏效，從而進一步增加了土地執法的難度。

最后，土地執法的目的是保護土地和維護土地使用者的正當權益，保障經濟發展，懲處土地違法行為。但一些地方政府在制定規則的時候，也會為提高政績而大搞開發進而侵占土地。例如，近幾年全國各地工業開發區遍地開花，土地供給嚴重透支，而一些地方政府仍在繼續“批發”開發區，或者使開發區變相“升級”，從而支持“房地產熱”持續升溫，也使不斷加碼的房地產宏觀調控手段難以達到應有效果。

對策與建議

針對我國特殊的國情，加強和改善土地執法工作應做好以下幾方面工作。

加快制定和完善土地執法相關法律法規

土地執法是否能夠得以強化，是否能夠真正執行“落地”，一個重要的條件就是要有完善的相關法律法規作后盾。鑒于我國目前土地監察查處難、執法難等現象，單憑國土資源部出臺相關配套的具體辦法很難起到應有的效果，需要全國人大出臺相關的法律以及國務院出臺相關條例，提高可供土地執法依據的法律法規的地位，進而真正起到阻止地方政府違法違規用地的目的。同時，加強土地違法問責制，剔除地方政府在土地利用上的權力尋租空間，并給予土地執法機構更多的執行權而不僅僅限于建議權。

提高土地執法機關的層次和獨立性

土地執法是一項復雜而艱巨的工作，在當前法制體系尚不健全、社會關系還未完全理順的情況下，要想保證土地執法職能到位難度很大。因此，體制創新基本成為破解現階段土地執法難的重要方法?？梢钥紤]建立全國土地執法的中央垂直領導體系，確保各級土地執法機構的權威性和獨立性，提高土地執法效率。

加強土地執法的監督力度

現有的土地執法多屬事后監督，所以應更多考慮事前控制、執行中的監督和事后檢查手段并用。培養公眾的土地保護、依法用地意識，使節約集約用地逐漸成為全社會的公德意識，發揮新聞媒體的宣傳和監督作用。同時可以利用先進網絡技術，建立一個公民皆為土地執法監督員的土地違法監督平臺，大力宣傳鼓勵公民參與對土地違法違規的監督，對提供土地違法違規線索的公民給予適當獎勵。

充分發揮土地利用規劃的控制作用

土地利用規劃能夠促進土地有效合理利用，也是政府對土地價格進行調控的一個重要手段。嚴格執行土地利用規劃，首先要確保土地利用規劃的法律地位，《土地管理法》可以增加對違反土地利用規劃的相關人員進行法律處罰的詳細規定，相關行政條例也應對此進行專門說明。為充分發揮規劃部門的監督作用，可以考慮建立相應的土地利用規劃監察機制，上級土地利用規劃監察機構可對下級土地利用規劃實施情況進行監督檢查，并有權對違反土地利用規劃的下級行政主管部門發出警告，并將有關材料報上級土地利用規劃監察機構的行政領導機關。加強土地執法隊伍素質和硬件建設針對土地執法基層人員不足的情況，適當增加編制，不斷提高土地執法人員專業素質和道德素質，對上級土地執法機關工作人員提出基層工作經歷條件，使基層土地執法機構真正成為上級土地執法人員的“練兵場”。

充分發揮信息技術在土地執法中的作用，為土地執法人員配備相應的信息化執法監察工具，確保上報土地違法違規情況的便捷性和準確性，以及處理土地違法違規行為的快速性，最大限度減少不必要的經濟損失。

建立嚴格的土地執法內部監督考核制度

土地違法違規現象之所以出現，與基層土地執法不嚴有著必然的聯系，所以亟須建立相應的土地執法績效考核制度?？梢钥紤]對基層土地執法實行問責制度，每年上級土地執法部門都要對基層土地執法工作進行考核。對已知違法違規用地信息不報告，發現違法行為不制止，以致形成違法用地事實的；或者明知申請事項存在違法違規行為，不移交執法監察機構處理等行為，可根據情節輕重、危害大小等追究有關執法工作人員的責任。

出臺農業結構調整項目用地管理相關政策

農業產業化、規模化和現代化是大勢所趨，農業結構調整用地規模將越來越大。建議國土資源部協調農業等部門按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的方針，研究出臺關于農業結構調整項目用地管理的政策、標準和規范。出臺農業結構調整建設規范和調整項目禁止目錄。在不改變集體土地所有權、承包經營權性質和農業用途的前提下，對直接用于服務農業生產的相關配套設施用地進行簡易單獨備案制度，不作為減少耕地量處理，并簽訂復耕協議，收繳一定的復耕保證金。對以農業結構調整為名，實施違法占地行為的，要依法嚴肅處理。

確立以節約集約用地為基礎的城鎮化建設目標

在城鎮化建設和城市擴張過程中，應加強統籌規劃和有效管理，有效合理拓展土地的三維空間，尋找最合適的城市體系類型，將開發區等獨立工礦用地直接納入城鎮用地進行管理，將城市的土地閑置率降到最低。實施有目標引導、有重點扶持、走集約化建設的道路。

（作者單位：中國國土資源經濟研究院）