構建機制 破解難題全面提升國土資源保障和服務經濟社會發展水平
——在全省國土資源系統發揮機制作用提升工作水平現場交流會上的發言（摘要）

□南陽市國土資源局局長 包建鐸

構建機制 破解難題全面提升國土資源保障和服務經濟社會發展水平
——在全省國土資源系統發揮機制作用提升工作水平現場交流會上的發言（摘要）

□南陽市國土資源局局長 包建鐸

尊敬的張廳長，各位領導、各位同仁：

2008年以來，我們積極響應省廳的號召，圍繞“保發展、保紅線”，“保自己、保隊伍”的目標，牢固樹立“不立足保護的發展，將失去發展的基礎；不利于發展的保護，將失去保護的意義”的工作理念，針對土地供需矛盾突出、礦產資源利用率低、國土資源違法違規案件難遏制、信訪量高位運行這四個方面的突出問題，按照“建機制、打基礎、抓改革、破難題”的基本思路, 圍繞發展抓工作，發揮職能搞服務，改革創新求實效，嚴管厚愛帶隊伍，堅持解放思想，不斷改革創新，著力推進由重審批向重監管、由重管理向重服務轉變，努力構建保障科學發展的國土資源新機制。現在看來，機制建設已經發揮了比較明顯的作用，不僅有效破解了四個方面的突出問題，而且達到了“四更加一降低”的效果。同時內部管理工作也上了一個臺階，用制度管權管事管人的格局初步形成，隊伍安全系數明顯提高。三年來，我局多項工作走在了全省乃至全國的前列，先后榮獲全國國土資源依法行政先進單位、全國“雙保行動”先進單位、全國地籍管理工作先進單位，全國測繪工作先進單位，全國地災防治工作先進單位，全省黨風廉政建設先進單位和政風行風建設優秀單位，連年被省廳和市政府評為目標管理優秀單位。

(一)構建宏觀調控機制,破解土地供需矛盾難題，國土資源保障發展水平明顯提升

2008年以來，面對不斷增長的土地需求，我們按照“兩保一高”的總要求，先后提請市政府出臺了10多個加強土地宏觀調控的文件，著力破解用地難題，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變。這10多個政策文件，初步構建起了我市宏觀調控機制的基本框架。

1.發揮規劃的整體調控作用。抓住規劃修編和二次土地調查的有利時機，在確保耕地紅線不被突破的前提下，把中心城區環城高速400平方公里以內的基本農田全部調整出去，確保了中心城區每年有10平方公里以上的發展空間，有效解決了以前中心城區周邊都是基本農田制約城市發展的問題。同時，也做到了土地規劃、城市規劃、產業集聚區規劃的無縫對接，實現了“三規合一”，有效避免了因重復調整規劃給項目建設帶來的被動問題。

2.建立用地指標調控體系。針對用地指標緊的問題，我們建立健全了聯席辦公會議制度、土地預測制度、土地預審制度等，并確定了“三個優先”保障的工作思路：即優先保障解決民生問題項目用地；優先保障國家、省重點項目；優先保障自主創新和產業轉型升級項目，堅持做到“有限指標保重點、一般項目靠挖潛”。一是實行聯席辦公會議制度。我們提請市政府建立并實行了節約集約和嚴格建設用地管理聯席會議制度,有關建設用地項目審核、用地指標的分配以及土地儲備和閑置國有土地清查處理等重大問題均由市政府聯席會議集體決策。二是實行土地預測制度。借鑒推廣西峽的經驗，年底前將第二年的用地預測計劃做好，把用地形勢給市委、市政府匯報清楚，對民生、工業、交通、城建等用地按輕重緩急排出順序，提交市政府聯席會議決定，下發會議紀要，按照紀要進行報地。三是實行內部預審制度。2009年初，率先在全省建立了內部預審制度。近兩年來，共召開土地預審會議29次，預審各類建設項目1113個，通過565個，通過率50.8%；召開礦產預審會議33次，預審項目514個，通過438個，通過率85.2%。聯席辦公會議制度、土地預測制度和土地預審制度的建立，共同構成了用地指標調控體系的有機統一體，三者環環相扣，相輔相成。三年來，全市共報批土地8.03萬畝，平均每年2.68萬畝，是2006年、2007年用地水平的兩倍多。

3.加大土地儲備和閑置國有土地處置工作力度。2008年初，我們把土地儲備作為壟斷土地一級市場、調控土地供應的重要手段,探索建立了“政府牽頭、部門聯動、區局運作、鄉村配合”的土地儲備模式,并首次實行凈地出讓。2009年以來，學習借鑒合肥、重慶經驗,成立了由市委書記任主任、市長任常務副主任、21個相關部門主要領導為成員的土地儲備管理委員會，“高規格管理、多部門聯動、全方位覆蓋、大規模儲備”的大儲備工作格局成效已經顯現。去年，中心城區征收儲備土地17宗1953畝，供應16宗1978畝，土地純收益翻番。2010年，在全省率先開展了閑置國有土地處置工作，對1993年至2009年期間已征已供的580宗3.12萬畝土地進行了逐宗核查。目前，初審認定的102宗4759畝閑置國有土地（供而未用類20宗410畝，征而未供類82宗4349畝），已經分門別類擬定了處理意見，并報市土地清查處理工作領導小組批準，正在進行集中處置，預計9月底將完成清查處置工作。

4. 提高用地保障效率。一是科室聯動。二是下放權限。三是高效服務。國土部門成立重大項目服務領導小組，提前介入，對項目用地需求、開工時間做到心中有數，在規定時間內限時辦結。

5.加強礦業權市場調控。將礦業權出讓權交由政府統一掌握，實行礦業權出讓年度計劃制度，對礦業權出讓的數量規模進行合理控制。同時，提高礦業權準入門檻，申請探礦權其注冊資金不低于1000萬元；采礦權縣級辦證注冊資金在300萬元以上，市級辦證注冊資金在500萬元以上；已有礦權未探未開或有違法記錄的不能再獲取新的礦權。今年，全市共上報市政府擬出讓礦業權116家，最終市政府同意47家采礦權納入2011年度出讓計劃。同時，嚴把礦業權轉讓審批關，所有轉讓礦業權的，預審小組必須現場核實，不符合條件的不轉讓，有炒作礦業權傾向的不轉讓。通過以上措施，使我市的礦業權設置始終保持在一個合理的水平上，為全市的經濟社會發展留足資源儲備。

(二)構建共同責任機制，破解國土資源監督管理難題，保護資源水平明顯提升

首先，強化各級政府國土資源管理主體責任。一是將國土資源管理納入政府目標。明確各級政府是本行政區域土地管理的主要責任主體，對本行政區內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行、違法用地以及單位GDP所消耗的新增建設用地情況負總責。把耕地保護、違法用地查處、節約集約用地、信訪工作、鄉所建設、礦產資源整合和地質災害防治這7項硬指標進行量化，納入市政府對縣（市、區）政府年度目標考核管理體系。市、縣、鄉（鎮）三級政府層層簽訂目標責任書。市政府實行半年督察，年終考評，確保了重點工作的圓滿完成。二是實施責任追究。進一步明確了縣、鄉兩級政府在土地管理中的責任，強調街道、鄉（鎮）黨政主要領導是轄區整治違法建設的第一責任人，凡違法用地未得到有效遏制的要嚴肅處理。三是建立國土資源違法案件月報告制度。

其次，強化各有關部門的國土資源管理共同責任。在強化政府國土資源管理主體責任的同時，進一步明確了各有關部門的國土資源管理共同責任。其中，發展改革部門負責在產業政策、市場準入標準、投資強度等方面把好項目審批、核準關；城鄉規劃部門加強城鄉規劃的編制和實施工作，主動與土地利用總體規劃相銜接，按照集約節約用地的要求，提出規劃意見；監察部門配合國土資源部門加強對貫徹土地法律法規執行情況的監督檢查；所有涉及的30多個部門的責任義務均通過政府文件進行了明確，并提出了獎懲措施和責任追究辦法。這些措施的實施，徹底扭轉了國土資源部門在國土資源管理工作中單打獨斗、被動工作和其他部門職責不清的局面，實現了“大家管、大家用”齊抓共管的良好態勢。

其三，強化國土資源系統內部責任。每年我們都要將省廳對市局目標提高標準，層層分解，責任到人。

(三)構建開源節流機制,破解資源低效利用和后備資源不足難題，國土資源可持續利用水平明顯提升

1. 加大耕地后備資源和土地綜合整治力度。一是加強耕地后備資源開發利用。2008年以來，先后申請資金6.68億元，實施土地開發整理項目34個，改造中低產田63萬畝，新增耕地2.6萬畝。實施占補平衡項目152個，新增補充耕地指標9.16萬畝。2009年成功申報了南水北調渠首土地整理重大項目，建設規模152萬畝，投資預算23.67億元，項目實施后可新增耕地7.8萬畝。二是大力實施土地綜合整治。2008年我們隨省廳主要領導赴重慶、成都考察學習回來后，按照省廳的要求，提請市政府下發了《關于加強土地綜合整治推進城鄉統籌發展的意見》，提出到2020年整理農田400萬畝，新增耕地不少于40萬畝，每年可為我市新農村建設、產業集聚區發展等提供3萬畝的用地空間。從2008年開始，我市在鄧州、新野等地率先開展了土地綜合整治試點工作，將涉土資金打捆使用。其中，總建設規模5萬畝，投資約1億元，包括30個行政村的鄧州桑莊、腰店兩個鄉鎮土地綜合整治試點項目示范區，2008年10月正式施工，2010年8月竣工，受到了李克強副總理的稱贊。

2.深入推進節約集約用地長效機制建設。我局先后提請市政府對投資強度、容積率、開竣工時間、投入產出效益進行量化，提高標準。對投資強度，縣市區由120萬元/畝提高到150萬元/畝繼而到200萬元/畝，中心城區由150萬元/畝提高到180萬元/畝繼而到230萬元/畝；對投資1億元以下的項目不單獨供地；對新開工項目發放2年臨時土地使用證，確保投資建設到位；對改變土地用途的首先由政府收回，并針對投資強度不好考核界定的實際，我們延伸了考核指標，要求投入產出比前三年要分別達到70%、90%、100%；畝均稅收應達到同期工業重點企業平均水平的50%、70%、100%；其畝均工業產出值（項目年度工業總產值與項目總用地面積之比）應達到同期工業重點企業平均水平的40%、50%和60%以上。通過以上措施，三年來全市共盤活存量土地3.2萬畝，新建標準廠房612萬平方米，拆除黏土磚瓦窯942座，復墾土地2.95萬畝。其中，2010年盤活存量建設用地2.02萬畝，新建標準廠房265萬平方米。在鄧州、新野率先開展了集體建設用地使用權流轉試點工作，兩年多來共流轉集體土地25宗961.5畝。爭取城鄉建設用地增減掛鉤項目18個、規模7911畝，有效地緩解了城鎮建設用地壓力，改善了用地結構。國土資源市場機制進一步完善，土地收益大幅增長，三年來，全市累計出讓土地2.89萬畝，成交價款88.65億元，凈收益43億元。其中2010年，全市共出讓土地1.01萬畝，成交價款46.92億元，凈收益25.7億元，其中市本級入庫收益7.56億元，均創歷史最好水平。

3.扎實推進礦產資源開源節流，強力推進礦產資源整頓整合。針對礦業秩序混亂局面，2008年初，經省廳和市政府批準, 我們抓住暫停探、采礦權申報審批的大好時機，強力推進礦業治理整頓和整合工作，全市采礦權由近千家削減為371家，探礦權由301家減少到185家，鎮平鉬礦、淅川釩礦、獨山玉礦等重點礦種礦區秩序明顯好轉,為我市礦業經濟的集約化、規模化、現代化發展奠定了基礎。積極推進礦產資源整裝勘查。通過爭取，我市礦產資源整裝勘查列入全省三個試點市之一，成立了以市長為組長的高規格領導機構，成功注冊了金土礦業開發有限公司，市財政注資5000萬元，確定了16個優勢勘查區域，成為國家“358”地質找礦和全省“6139”找礦行動計劃的重要組成部分，為地質找礦實現重大突破創造了良好外部環境。

(四)構建激勵約束機制,確保“兩保一高”總要求落到實處，國土資源干部隊伍素質明顯提升

1. 實行“兩保一高”年度考核評價和激勵約束。將“兩保一高”績效與各縣（市、區）政府年度責任目標考核掛鉤。

2. 實行礦產資源開發利用激勵約束。在政府文件中明確規定，各級政府要對在礦產資源管理、地質勘查等方面取得優秀成果的單位和有功人員予以獎勵，所需資金從收取的補償費、采礦權價款中列支。在這方面，我市桐柏縣走在了全市的前列。桐柏興源礦業有限公司等5家企業，投資4450萬元實施礦產資源節約與綜合利用技術改造，實現效益7億元，獲得省獎勵資金2900萬元，為我市礦產資源節約與綜合利用起到了積極的示范帶動作用。

3. 強化內部管理。一是以抓制度建設為根本，著力用制度管權管事管人。先后出臺了局領導周例會制度、局領導聯系縣（市、區）局制度、工作辦事規則、工作運行程序、公文處理規定、請銷假制度等50多個內部管理制度和辦法，從制度上解決了職責不清、責任不明、程序混亂、政令不暢的問題。二是以抓績效考評為載體，著力營造正確的用人導向。每年年初,我局依據各科室職能，把年度責任目標細化到月，分解到項，落實到人。月督察，季度通報，半年初評，年終總評，以考評定優劣，以政績論英雄。年終目標管理獎和文明單位獎按績效考評排名檔次發放，對績效考評處于末位的通報批評，連續兩年處于末位的科室，其主要負責人自動免職。科室人員實行雙向選擇，對平時工作不努力，組織幫助仍落崗的，作待崗處理。同時，在市局機關開展了優秀科長、優秀科室、優秀公文“三優”選評活動。優秀科長從優秀科室中產生, 后備干部從優秀科長中產生。三是以抓效能建設為措施，著力提升部門形象。通過抓政風促行風，國土資源部門的辦事效率和工作作風得到了社會各界的廣泛認可，系統形象明顯好轉，政風行風民主評議名次逐年前移，由2006年的倒數第一，2007年的第30位，上升到2008年的第11位、2009年的第4位。四是以抓學習培訓為基礎，著力增強精業能力。

回顧總結三年來的工作，我們感受比較深的有三點：一是堅持政府主導，落實共同責任，是提升國土資源工作水平的保證。三年的工作實踐，我們深深體會到，做好國土資源工作涉及方方面面，單靠國土部門很難完成，必須依靠市委、市政府的大力支持和堅強領導，必須依靠各部門的密切配合。作為國土部門，必須以服務和保障當地經濟社會發展為第一要務，必須做到主動匯報，主動協調，主動參與，建立起匯報、協調和聯合辦公機制，變“一家管、大家用”為“大家管、大家用”，這樣才能完成好國土資源繁重而又艱巨的任務。如基層所規范化建設工作，以前10多年我市才建了58個鄉所，但納入政府目標管理以后，我市利用2009、2010兩年時間就新建鄉所150個，投入資金上億元，使全市208個基層所規范化建設全部達標，由全省落后躍升為全省先進，經驗在全省推廣交流，省廳獎勵500多萬元，并受到了中組部等六部委通報表彰。二是堅持改革創新，強化機制建設，是提升國土資源工作水平的動力。三是堅持強本固基，提高隊伍素質，是提升國土資源工作水平的基礎。實踐證明，只要有一支政治上強、業務上精、作風上硬的高素質干部隊伍，就一定能夠攻堅克難，不斷開創國土資源工作新局面。