新時期我國安置幫教工作的法治化研究

王鵬

（淮南師范學院政法系，安徽淮南232038）

一、我國安置幫教工作存在的問題

安置幫教工作是指政府和社會對刑滿釋放和解除勞動教養人員（以下簡稱刑釋解教人員）進行適當安置，幫助其回歸社會，并對其進行教育、監督和管理，以鞏固改造成果，繼續加強思想改造和行為矯正，使他們適應新的社會環境，遵紀守法、自食其力、安居樂業，不再違法犯罪和危害社會。建國以來，黨和政府一直重視對刑釋解教人員的安置幫教工作，始終將其作為鞏固教育改造成果的一種手段來抓，充分體現“給出路”的政策，顯示了社會主義制度的優越性。從1952年的“多留少放”，到1964年的“四留四不留”，再到1979年的“一個不留”，這些政策在不同時期均發揮了積極的作用。而自改革開放以后，我國的安置幫教工作又經歷了從80年代的重政策安置、到90年代安置和幫教兩頭并舉的新局面，并且隨著《中華人民共和國監獄法》的實施，我國的安置幫教工作也越來越規范，逐步由原來的單純政策性調整轉變為由法律和政策共同調整。[1]

但隨著改革的不斷深入、市場經濟的不斷發展和轉型時期社會矛盾的增多，犯罪已成為當今社會的一大公害。如何最大限度地預防和減少犯罪，已是全社會共同關心的問題，其中，刑釋解教人員的重新違法犯罪問題在此大背景下也突顯出來。盡管多年來，我國的安置幫教工作取得了不錯的社會效果，但在新時期下，傳統的以政策調整為主的安置幫教工作已經明顯不適應時代的要求，出現了諸多問題。

1.缺乏法律依據

目前，我國的安置幫教工作除了監獄法的個別原則性條款規定以外，還沒有制定一部專門、系統規范刑釋解教人員保護的法律，實踐中主要依靠各級政府及相關職能部門下發的政策性文件來指導工作。這種主要靠政策調整的方式在實踐中使得各地執行混亂、工作隨意性較大，缺乏嚴格執行力和制度性保障。在依法治國的今天，這種無法可依的狀況無疑需要得到轉變。

2.銜接制度不完善，脫管失控現象嚴重

銜接是安置幫教的前提，銜接工作的落實情況直接影響安置幫教工作的順利開展。但在實踐中，有的刑釋解教人員在回歸后，由于種種原因不及時到戶口所在地報到和辦理入戶手續，卻持原來的身份證或假身份證外出務工，逃避監管，導致當地幫教組織無法掌握刑釋解教人員的去向，因而造成脫管、漏管現象。此類問題在全國都很突出，有相當數量的服刑勞教人員剛釋放、解教即漏管失控。據山西省所做的一項調查表明：該省的漏管失控率較高，有些地區漏管失控人員與在冊刑釋解教人員的比例達到1：4，甚至高達1：3。[2]因此，不解決好脫管失控問題，安置幫教工作將無法全面、有效開展。

3.安置就業難

在當前整個就業形勢較為緊張的情況下，絕大多數刑釋解教人員回歸后均面臨解決就業的問題。但由于多數刑釋解教人員自身條件差再加上社會歧視等因素，若沒有政府、社會的幫助，單靠他們自主擇業、自謀出路是很難的。但在市場經濟條件下，安置工作又不能完全依靠行政方式去解決。因此，如何合理、充分地安置就業是一個急需解決的現實問題。

4.安置幫教工作機制不暢通

實踐中，安置幫教工作都是多部門協同開展的，但由于部分單位缺乏大局意識，對安置幫教工作重視不夠、認識不足，再加上各單位之間缺乏固定的溝通和協調機制，最終致使這項工作難以形成整體合力。

5.安置幫教工作主體單一，缺乏社會參與

目前，我國多數地區的安置幫教工作還主要以政府為主導，缺乏社會力量的參與。但事實上，安置幫教工作應該是由社會主導的一項系統性工程，需要社會的方方面面共同參與才有可能效果良好。畢竟，判斷安置幫教工作的成功與否是以刑釋解教人員是否被社會成功的接納為標準。而沒有社會的參與，單純的政府主導可能事倍功半。

二、新時期加強安置幫教工作的時代意義

加強我國的安置幫教工作不僅是現實的迫切需要，而且更是新時期的時代要求。新時期的時代背景要求我國需要進一步創新工作思路，不斷加強對刑釋解教人員的安置幫教工作。

1.安置幫教工作是建設和諧社會的必然要求

新時期，黨中央及時提出了建設和諧社會的理念。和諧社會的重要要求之一就是要建立一個人與人和諧相處的社會環境。而刑釋解教人員往往由于其個人性格、家庭變化情況以及身份上的不良標簽所帶來的社會歧視等多種因素而不能順利回歸社會，這無疑將會增加社會的不安定因素，給我們所要建設的民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會帶來諸多消極影響。可見，對刑釋解教人員的安置幫教工作不僅是對刑釋解教人員的保護，也是社會的自我保護，是建設和諧社會的必然要求。

2.安置幫教工作是以人為本、保障人權理念的應然要求

從黨中央提出“以人為本”到2004年人權入憲，國家越來越重視對人權的保障。盡管刑釋解教人員是曾被貼過標簽的違法犯罪者，但一方面他們已經受到了國家法律的嚴厲制裁，另一方面，作為一個人他們也應享有其應該享有的公民權利。另外，衡量一個社會文明程度的標志之一乃是這個社會對待弱者的態度。而刑釋解教人員由于種種原因往往會成為社會的弱者，他們往往迫切需要得到國家和社會的幫助。而安置幫教工作通過幫助他們重歸社會，充分反映了社會的人道精神，體現了社會的文明和進步。

3.安置幫教工作是民主社會的本質要求

刑釋解教人員作為社會的一個特殊群體，由于他們的過往經歷，往往得不到社會的公正對待。但在一個真正的民主社會里，不僅是少數要服從多數，更是多數要尊重少數，尤其要注意保護少數人的權利和利益，否則極有可能演變成多數專制。因此，社會不能因為這些刑釋解教人員曾經的違法犯罪、曾經的反社會而拒絕他們，而應該以寬容之心給他們一個重生的機會。另外，從犯罪學的角度看，犯罪是社會矛盾的產物。犯罪不僅有個人的原因，也有社會的原因，因此，個人犯罪，社會也應負有一定的救助責任，而不應消極地排斥刑釋解教人員。[3]日本著名刑法學家小野清一郎對于出獄人保護制度曾給予高度評價，他指出：“更生保護制度，是超過刑罰而保護個人的慈悲精神，這是更高一層的倫理精神——扶危濟困、保護弱者的人類愛、慈悲心。”[4]因此，一個寬容的民主社會理應安置幫教刑釋解教人員。

4.安置幫教工作是預防犯罪的重要機制

刑釋解教人員是一個特殊的社會群體，若從其社會狀態的特點而言，具有正常社會化的弱勢和重新違法犯罪之強勢的兩維性。[5]如何降低他們重新違法犯罪的強勢以使他們正常的社會化，無疑是黨和政府迫切需要解決的問題。而近年來，由于市場經濟的發展、人員流動的頻繁和社會犯罪率的提高，刑釋解教人員的重新犯罪率有了一定程度的提高。因此，在新時期如何通過加強安置幫教工作以預防、減少重新違法犯罪是擺在社會面前的一項重大課題。

5.安置幫教工作是刑罰觀念進步的表現

刑釋解教人員的社會保護是近代監獄改良運動的產物，它摒棄了樸素的古典報應主義刑罰思想，取而代之以現代行刑的預防主義觀念。在報應主義刑罰思想看來，刑罰的目的在于譴責罪犯，懲罰犯罪者。很多人認為，刑釋解教人員生活艱難、失業失養是他們作奸犯科的結果，屬咎由自取，根本不值得同情和保護。但隨著社會的發展和刑罰觀念的進步，人們逐漸認識到“以牙還牙”的報應主義思想，非但威嚇不了犯罪行為的發生，反而可能促使犯罪者一犯再犯，形成犯罪的惡性循環，對社會造成更大的危害。因此，刑罰報應觀逐漸為人們所摒棄，刑罰觀念也逐漸轉向如何預防罪犯的重新犯罪。而以創造一個適于刑釋解教人員生活的社會環境為核心任務的安置幫教工作無疑是這一刑罰觀念轉變的直接表現之一。[6]

三、完善新時期安置幫教工作的建議——法治化

綜上可知，在新時期我國應當要繼續加強對刑釋解教人員的安置幫教工作，如何在新時期加強我國的安置幫教工作？筆者認為法治化無疑是解決上述問題的不二途徑。

1.安置幫教工作法治化的必要性與可行性

從上文我們可以知道，我國的安置幫教工作長期以來一直是依靠黨的政策來推行的，實踐中也取得了很好的效果，但隨著社會主義市場經濟的建立、依法治國理念的提出和社會主義法治國家建設的不斷推進，單純的依靠政策來推行明顯不符合時代的要求。盡管政策具有較強的靈活性和原則性，但安置幫教工作作為一項長效機制更需要的是穩定性、統一性和剛性。實踐中由于各地方對原則性的政策的理解難免會出現不一致的情形，再加上政策缺乏必要的剛性也會導致各地的落實力度、重視程度不夠，最終導致這一工作的開展效果難盡人意。因此，安置幫教工作應當逐步地去政策化，而實行法治化，這也是依法治國的必然要求。

另外，目前我國的安置幫教工作已具備法治化的基本條件，具有可行性。首先，具備了必要的實踐基礎。建國后的政策調整，主要是由于當時缺乏安置幫教工作的經驗，立法時機不成熟，但隨著幾十年的經驗積累，各地摸索建立了許多有益的工作機制。其次，具有一定的立法經驗。有的地方已經通過地方性法規或規章的方式將安置幫教工作法制化了，如河北省于1992年制定的地方性法規《河北省安置幫教刑滿釋放、解除勞動教養人員條例》，浙江省于2002年制定的政府規章《浙江省歸正人員安置幫教工作辦法》等等。這些立法經驗為我國的安置幫教工作法治化積累了一定的立法經驗。

2.安置幫教工作法治化的基本要求

安置幫教工作的法治化即是要求安置幫教工作要依法進行，要依程序進行，要避免工作的隨意性。具體來說要做到以下幾點：

（1）權利（權力）義務（職責）的法制化

法治化的前提是法制化。安置幫教工作的法治化首先要求做到法制化，即有法可依。目前，許多國家都重視對刑釋人員保護的立法，如德國的《重返社會法》、美國的《在監人重返社會法》、日本的《犯罪者預防更生會》等。[7]我國也有必要加緊制定專門的刑釋解教人員保護法，一方面，通過明確規定刑釋解教人員的權利、義務，使刑釋解教人員保護工作全面納入法制軌道，以立法形式推進刑釋解教人員社會保障的完善；另一方面，通過明確各有關部門的職權與職責，防止各部門相互推諉、工作隨意。

（2）工作程序的制度化

安置幫教工作的法治化不僅需要法制化，還需要制度化，即不僅要有法可依，還必須要有法必依。這就需要把安置幫教工作作為一項法定的長期工作予以穩固下來，形成一個穩定的工作制度。另外，在具體的執法過程中還要做到程序化，各有關部門必須要按照法定的程序實施安置幫教，而不能恣意妄為，這是因為依法治國即是依程序治國。因此，只有把安置幫教的工作程序予以制度化，才能實現安置幫教的法治化。

（3）安置工作的市場化

法制化的重要前提是立法要符合時代背景，適應時代的要求。在社會主義市場經濟條件下，安置幫教工作要堅持市場化的導向而不能堅守單純的行政化。在新時期，要做好刑釋解教人員的安置幫教工作，需要尊重市場經濟的規律，按照市場需要合理安置。而引導和鼓勵回歸人員走自謀職業之路，無疑是當前安置刑釋解教人員的主渠道。另外，還可以通過建立過渡性安置基地等方式來進行適當安置。而對于政府部門的要求是，凡回歸人員進人市場從事經營活動，工商、稅務、公安等部門要努力提供方便，給予引導、扶持、照顧，幫助他們走上勤勞致富的新路。

（4）幫教主體的社會化

新時期的安置幫教工作必須要依靠社會力量，形成以社會為主導的工作機制，如社區、企業、社會團體和非營利性組織等等。在我國，各類群眾組織和一些企事業單位以及村委會、居委會等基層組織也積極參與刑釋人員保護工作，但是，專門性的刑釋人員保護組織并未普遍建立起來。在西方，出獄人保護組織的產生歷史悠久，早在1776年，美國費城就建立了有史以來第一個更生保護組織——費城出獄人保護會。[8]進入19世紀以后，出獄人保護組織在世界許多國家和地區蓬勃發展起來，如英國的“罪犯與重新定居人國協會”、加拿大的犯罪人援助和釋放后關心協會和“約翰、霍華德協會”及我國香港地區的善導會等，都是有國際影響的非政府性出獄人保護組織。這些組織向出獄人提供生活救濟、房屋居住、職業訓練、心理輔導、精神分析等各種服務，在出獄人員工作中發揮著重要作用。[3]我國應更多地鼓勵民間力量參與這一工作。

（5）工作機制的一體化

在法制化過程中，各職能部門不僅要職責明確、分工負責，更要相互配合、協調一致。因為，安置幫教工作是一項系統性工作，需要各單位緊密配合才能完成。因此，必須要建立健全一體化的安置幫教工作網絡，切實履行安置幫教工作的領導、實施與監督的責任，組成由地方黨委、政府以及司法、公安、民政、勞動、工商、稅務、財政等部門和群團組織所組成的安置幫教工作網絡，設立專門機構，配備專職工作人員，從而保證安置幫教工作措施落到實處，并且要通過法律化、制度化的方式將各職能部門和機構有效銜接起來，真正做到政府幫教工作機制的一體化。

[1] 譚觀秀，陳若松.刑釋解教人員安置幫教工作的法律思考[J].湘潮（理論），2009，（9）：14.

[2] 戴天晟.進一步推進新時期安置幫教工作的對策探索[J].上海公安高等專科學校學報，2005，（2）：57.

[3] 馮衛國.對完善我國出獄人保護制度的思考[J].政法論叢，2003，（3）：41.

[4] 邵正名.中國勞改法學理論研究綜述[M].北京：中國政法大學出版社，1992.621.

[5] 王志強.對刑滿釋放人員回歸社會狀態的分析[J].江蘇警官學院學報，2004，（6）：34-35.

[6] 周健.淺論刑釋人員的社會保護[J].山西煤炭管理干部學院學報，2008，（2）：195.

[7] 楊殿升，張金桑.中國特色監獄制度研究[M].北京：法律出版社，1999.372-373.

[8] 李學斌.重新控制犯罪研究[M].石家莊：河北人民出版社，1999.44.