關于地方人大工作的思考

鞏章義

（遵義師范學院 政治經濟系,貴州 遵義 563002）

隨著我國政治文明進程的不斷發展,人大的功能也不斷得到強化。特別是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（簡稱《監督法》）公布后,在一定程度上彌補了過去人大職權的虛化,夯實了人大維護法治、保障憲法和法律實施的法制基礎。人大在國家政治生活中發揮了重要的作用,對改革開放的功績是巨大的。然而地方人大在實際工作中的作用與憲法和法律賦予的職責尚有一定的差距,只有找出原因并加以改進,才能充分發揮人民代表大會制度作為我國的根本政治制度的作用。

一、地方人大在實際運行中存在一些值得思考的現象。

1.從憲法的角度看,《中華人民共和國憲法》第三條第二款規定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。”從人大與“一府兩院”的關系上看,人大任命其官員,官員也對其負責。現實中的多數情況是地方人大批準任命官員,人大批準任命的官員中除“一府兩院”的首長每年到人大作“工作報告”,而不是報告工作外,其余部門首長幾乎不到人大匯報工作狀態,似乎權力機構的權力只是“批準”。官員違法也只有黨政問責,沒有人大問責。地方人大在一些問題上只說是“應該怎么樣,必須怎么樣”,但“結果”怎么樣卻不深究。如果相關單位沒有“怎么樣”,結果人大也沒有“怎么樣”。

2.從《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定上看。人大常委監督的內容有“四個規定動作”和三個自選動作。四個規定動作是：a、聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。b、審查和批準決算,聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告,聽取和審議審計工作報告。c、法律法規實施情況的檢查。d、規范性文件的備案審查。“三個自選動”作是：a、詢問和質詢。b、特定問題調查。c、撤職案的審議和決定。但在實際運行中,如審議政府工作報告這項常規工作,人大代表閱讀和研究報告的時間太短,只有會議幾天,導致無法深入提出問題,往往是聽完報告后隨便議論一通就舉手表決通過,極少或幾乎沒有人問一下作報告的人,經濟增長率確定的根據是什么,有無調研報告？也不問政府做這件事不做那件事,這么做不哪么做的理由是什么？人大在許多問題上并沒有刨根問底。不能刨根問底又怎么發揮監督作用呢？

總之,現實中地方人大與政府的關系表現出配合多,制約少,或者說人大的制約功能沒有很好發揮。即使在監督制約中也表現出抽象性、程序性監督多而實質性監督少,彈性或柔性監督多而剛性監督少。重程序性工作,而對查明原因、追究責任的“自選作動”（詢問、質詢、罷免）的工作卻不夠重視或重視的力度不夠,沒有充分發揮以權力制約權力的作用。這種情況,應該承認離黨和人民群眾的期望還有很大的距離,反過來講也說人大工作有很大的改善的空間。

二、產生的原因

出現上述問題原因是多方面的,既有整個政治體制運行上的因素,也有文化的因素和人大管理上的原因。作者就上述問題出現的原因提出個人的幾點看法,拋磚引玉。

1.體制性的制約因素。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是執政黨。始終堅持黨的領導既是歷史的結論,也是人民的選擇,更是國家發展和民族振興的需要,其執政方式必然會影響人大監督權行使。表現：a、有的地方黨委以加強黨的領導為由,無視人大的法定職能,代行或干預地方國家權力機關行使職權,導致人大難以發揮正常的功能。b、不少地方正在或已經推行“擴大黨政交叉任職”,政府領導身兼行政和黨內雙重職務,這有利精簡領導職數,提高辦事效率,但易使人大在監督中有畏難情緒。c、還有些地方黨政不分,黨政行為共為一體,黨委包攬政府事務,甚至政府事務性的決定也是黨政聯合發文。d、還有體制性的因素,上級與下級的關系,也會影響到監督權的行使。某些被監督對象以執行上級決定為由,搪塞同級人大常委會的監督。

2.傳統文化因素。有幾千年的封建專制史的中國雖有十分燦爛的優秀的古代文明,但缺少民主文化的傳統。自秦王朝開創“以吏為師”以來,皇帝是所有子民的“家長”,各級地方官就是人們的“父母官”,長官就是當地的最高權威。每個地方只能有一個長官,其余機構及人員都是幕僚、參謀而己。長官面對社會的其它成員時,他們習慣的是“為民作主”,而不是競爭、協商、契約。最為可悲的是中國文化中的不按明規則行事,而按潛規則行事的文化傳統。我國是儒、法、道和佛等多元文化并存和信仰的國家,這既使中國人的思維有多維性,也使我們缺乏規則的權威意識。見佛拜佛,遇道拜道,需要誰拜“誰”,不管他們之間是否對立和矛盾。以工具性價值看待“信仰”,潛意識中缺少對“信仰”的敬畏感。當我們面對規則總是可以具體情況具體分析具體處理時,常常會使規則的權威蕩然無存。從中國封建官場文化上看,古代的官場是一個相對封閉的不受外部干預的體系,形成了許多傳統的待人處事的官場文化,即官場潛規則。這些潛規則有時候甚至比制度或“明規則”更有用。對照西方現代民主政治,其官場不僅民選的政務官流動,而且公務員都可進可出,且社會有一套競爭性的監督制度,所以潛規則難形成。我國官場有進難出、有升難降的傳統則一直保持到現在。這使中國人與人交往時往往不相信你怎么說,只看你怎么做。現在官場中也流傳的“紅頭（文件）不如黑頭（文件）,黑頭不如口頭（交待）”的說法就是不按明規則、而按潛規則作為的典型反映。換言之,在人大如何才能更好的行使職權的探索期,在黨如何領導人大的關系上,人大似乎也存在按過去慣例而不完全是按制度履行自已職責的情況。這種按慣性行事,不是簡單的誰爭權或不履職的問題,是有傳統文化基因“自我復制”的因素。

3.人大（常委會委員）的權利、義務分布不均衡。在法律上人大代表有許多權利,人大代表的權利包括：1）審議權,審議是對列入會議議程的各項報告和議案進行討論、發表意見、表明意愿和立場,給予肯定、否定或者提出修改意見的權利；2）提案權；3）表決權,即代表明確表示贊成或反對意見,并以法定標準來確定結果的行為；4）詢問權和質詢權；5）選舉權,選舉權是指代表參加產生國家機關領導人員及其他人員的權利；6）罷免權,罷免,是指由選舉和任命產生的國家機關有關工作人員在任期屆滿以前,依法解除其職務的法律行為；7）建議權、批評權；8）人大代表在閉會期間活動的其它權利,如參加視察、檢查和專題調研等。但權利只是一種資格,擁有權利的人可以行使也可以不行使權利。不行使權利,人們不能把他怎么樣。在這個意義上看,權利規定與責任無關。人們不能僅根據不履行權利而追究其責任

從義務上看,人大代表的義務這樣規定的：1）模范地遵守憲法和法律。2）保守國家秘密。3）聯系群眾。4）參加人民代表大會會議。從上述義務看,我國人大代表的義務規定是比較粗略和原則的,只要代表“守法、守秘、開會”即可。至于代表如何履職等更為細致的內容不具體。如代表是否聯系和怎么聯系選民、是否和怎么收集選民的意見、是否表達了選民的意見等更具體的義務沒有規定。代表既然沒有具體的義務,也不存在不履行義務承擔責任的問題。因為義務是人們在相應的社會關系中必須的付出,不履行義務就要承擔相應的責任或后果。由此可以看出只有義務才與責任聯系。但我國人大代表義務規定太粗,所以代表的責任就少且缺乏監督。在西方國家不同,有選民監督議員,我們就只能靠制度約束代表。如果制度都不完善,難以進行相應的責任約束。代表即使想多干點工作也找不到法律依據。所以個人認為我們的人大代表一方面權利很多,另一方面義務太少,權利與義務的分布存在不均衡的現象,與我們一直主張的權利與義務的對等存在沖突。

4.從某些地方人大代表的工作態度上看,部分人存在三種不良情緒：1）認為我們黨是執政黨,現實中又有黨組織的、政府的、輿論的、法律的等等各種各樣的監督,特別是有了黨的領導和監督,似乎人大監督可有可無。2）存在畏難情緒。部分人大工作者擔心加強監督可能造成與黨組織、政府的對立,怕弄僵了同“一府兩院”的關系,既不愿也不敢理直氣壯進行監督。所以,盡可能表現為“和事佬”,遇事少詢問、少深究,事中少監督,事后少核查和追究責任,凡事以和為貴。認為對黨組織、政府提出的各種事項不反對就是支持,不糾纏就是理解。即使有好的意見和建議也不愿表露,相應的反映在表決上投違心票。3）少數人認為到人大就是“到點了,該休息了”,于是事不關已,高高掛起,抱著多一事不如少一事的心態應付工作,所以在工作中往往以配合工作為由不作為。

總之,上述問題應辯證地看待,從辯證法的視角審視,問題出現的原因是多方面的,而且遠遠不止上述幾點,應該還有更多,限于能力和時間只作上述分析以供參考。

三、進一步完善地方人大工作的建議

進一步完善地方人大工作應從執政黨的執政方式、人大內部的制度和社會輿論三個方面進行：

1.進一步探索黨的領導與人大工作的具體定位和工作機制。

首先,進一步完善執政黨科學、民主的執政方式。中國共產黨作為執政黨,在國家政治生活的定位是：政治的領導、思想的領導和組織的領導。其中政治領導是根本、思想領導是靈魂、組織領導是保證。所謂黨的政治領導就是提出路踐、方針和政策。人大的定位是對執政黨提出的路踐、方針和政策進行合法性審查,并完善其科學性與合理性后將其上升為法律法規。不是單純的批準上升為國家意志,還應有“審查”與“完善”的功能。所謂黨的組織領導即黨組織擁有干部的考察權、（由法定提請人提請人大審查批準權）、任命權和撤職權,而人大擁有審查批準權。人大的定位就是對黨委提名批準的干部在任前和履職中進行履職能力和道德行為的審查和監督,并對有“問題”干部進行詢問、質詢和罷免,并不是簡單的“批準”。這樣才能真正盡到監督的職責,才有利于克服腐敗并保證社會主義事業的順利發展。黨的思想領導即用馬克思主義中國化的最新成果武裝黨員和人民群眾,使其自覺貫徹執行國家的法律和政策；人大的定位在將黨的綱領、路線轉化為法律、法規時的合法性審查,因為黨也必須在法律范圍內活動。同時人大要自覺學習并執行黨的路線、方針和政策,并以此為指導日常工作的指南。人大的這種作用與其說是對黨組織的制約,還不如說是對黨組織決策的補充和完善,使之更具科學性與民主性。這種制約不僅不會損害黨的領導,反而有利于黨的正確領導。當然,人大還提供了各種利益合法表達、辯論和科學性再論證的平臺。通過人大再次傾聽各種利益的表達,以便更好地找出符合絕大多數人利益的社會收益最大且社會沖突成本最低的方案。上述定位需特別注意的是防止部分地方黨組織的越位現象,同時檢討人大的不到位現象。

其次,人大與“一府兩院”的關系。a、轉變觀念,人大首先是制約、監督“一府兩院”,然后才是配合關系。真正盡責的監督肯定不會讓被監督者滿意,否則角色錯位。b、人大所有委員專職化（至少常委專職化）,使其一心一意從事人大工作。現在大多數委員的兼職現象使其無暇兼顧人大工作,專職化有利于代表集中精力專注于工作。c、人大應按照憲法和監督法的規定,用好法律賦予的各項權力,充分運用“審查”“視察”“調研”“檢查”“詢問和質詢”“罷免”等形式開展工作,并向社會公開,使監督不僅是人大監督,而是全社會的監督,同時人大也接受了社會的監督。

2.在法律上進一步強化人大代表的義務,當前可以從強化人大常委會委員的義務開始,并創造為其行使職責的條件。許多學者在探索強化人大代表責任制時,提出常委會成員專職化,并在人大常委會內部建立責任制：第一,進一步明確委員的責任,并對其工作出現差錯進行責任追究；第二,上級人大加強對下級人大的指導和考核,督促其更好地履行職責。例某地方的“十一五規劃”中有些指標無人負責的問題,政府應負責任,但人大代表當時是怎么審議的,如果沒有發現問題,那說明審議時太粗心,說難聽點是不負責任。如果發現了而不提出來詢問一下,質詢一下,了解清楚以便監督,那說明主觀上還是存在一些問題的。如果有責任追究是否可以減少這種現象,答案是肯定。此外,為了使代表更好地履職,能否要求黨委和政府送來審議的提案附上調研報告。例如“十二五規劃”,審議時附上主要指標的調研報告,相應地人大代表審議時才更容易了解具體情況。否則,可能只是憑經驗憑感覺進行審議,這樣審議的質量難以保證。

3.加強民主意識、權力制衡等理論的宣傳普及,同時加快政治文明的建設。只有通過堅持不懈的努力,逐步改變封建文化傳統,才能為整個國家在民主、法制基礎上運行創造良好的輿論環境,這就是所謂“制度使人強迫,文化使人自覺”。綜上所述,人民代表大會是我國的根本政治制度,黨的領導是中國特色社會主義事業的核心,進一步完善人大的工作不僅是人大的職責,也需要全社會的努力,特別是執政黨要找準自身的定位和執政方式,使之與人大形成分工合作的關系。在目前背景下,完善地方人大工作應該更加關注權力制約機制和作用的發揮,不能簡單地只講配合。同時加強民主意識的宣傳,強化人大委員的職責,并為他們的工作創造條件。若能如此,我們相信,人民代表大會制度一定會充分發揮國家根本制度的作用。