全面推進行政管理體制改革的配套和銜接

劉修起

全面推進行政管理體制改革的配套和銜接

劉修起

黨的十七大、十七屆二中全會關于行政管理體制改革的意見提出，到2020年建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。“十二五”規劃綱要對推進行政管理體制改革提出了明確要求。推進行政管理體制改革是一個長期的任務、艱巨的過程，是一項系統工程，不僅需要長期的改革、探索和深化、完善，還需要做好全方位綜合配套改革。

一、注意與整個行政管理體系改革相銜接

廣義上講，具有中國特色的行政管理體系，包括黨的機構、人大機構、行政機構、政協機構、群團機構、事業機構等。推進行政管理體制改革應理順各個行政管理體系的權力與責任關系，做好整個行政管理體系改革的銜接和配合。

一是從加強黨的領導、加強黨的執政能力建設需要出發，根據政府運行規律，科學設置黨政機構，避免黨政機構重復、重疊以及職責交叉。廣東佛山市順德區積極推進黨政聯動改革，對黨政機構職能重疊或相近的實行歸類整合，合署辦公，值得借鑒。二是切實發揮人大的決策和監督職能，進一步探索現行體制與強化監督的結合點，依法確立對行政權、司法權的監督范圍，創新監督內容、形式和手段，探索建立人大代表常任制辦法，進一步增強人大監督實效。三是充分發揮政治協商、民主監督、參政議政的三大職能，著眼于新的實踐和發展，積極探索政協履行職能的新形式、新方法，推進政協履行職能的制度化、規范化、程序化建設，努力形成黨正確領導，政府科學行政，人大、政協有效監督的合理權力與責任關系。四是進一步暢通工會、共青團、婦聯等人民團體和群眾組織民主協商和對話渠道，多渠道、多形式反映群眾要求和意見，強化服務意識，克服和扭轉行政化傾向。除經法律、法規和黨中央、國務院文件明確授權外，群團機關一般不行使行政管理職能，相同或相近的職責要相對集中由一個機構承擔。五是加快推進事業單位改革。事業單位是行政管理體系重要組成部分。近些年來，相比較行政機構改革，事業單位改革相對滯后，一些改革措施還是分系統和局部性的，缺乏綜合配套的政策措施，要按照政事分開、事企分開和管辦分開的原則，積極穩步推進分類改革。

構建社會主義和諧社會，要首先構建和諧的行政管理體系，只有理順各個行政管理體系之間的工作關系，才能更好地使決策、執行和監督各個系統相互支持、協同推進，才能形成穩定、和諧、高效的社會管理和服務格局。

二、注意與行業管理體制改革相銜接

行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分，是經濟、文化、教育、衛生、社會管理等各個體制改革的交匯點，需要做到相互配合，相互銜接，相互促進。

推進政府職能轉變，實現政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，要相應推進其他各項管理體制改革。深化經濟體制改革、深化國有企業改革，健全和完善企業法人治理結構，真正改變以政代企、政企不分的局面；深化金融體制改革，完善金融調控和監管體制，切實落實企業和金融部門投融資自主權，發揮市場配置金融資源的基礎作用；深化公共服務和管理體制改革，包括科技、教育、文化、衛生、社會管理等各項公益事業管理體制改革，穩步推進事業單位分類改革，改變政事不分、以政代事或以事代政以及事業單位公益目標缺失的局面；深化社會管理體制改革，完善社會保障體系，創新社會管理機制，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。全面正確履行政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，還要與民主法制建設，與司法體制改革等相配合、相銜接。

三、注意中央與地方縱向改革相銜接

深化行政管理體制改革，要理順各級政府之間、各級部門之間的關系，注意中央與地方縱向改革的銜接。

中央與地方的縱向改革目前存在以下三個問題。第一，從行政層級來看，中國現行行政區劃建制有五個層級，而世界上絕大多數國家實行三級行政建制。從管理學的角度講，三級建制符合效率最大化和機能最大化，五級管理模式容易帶來的結果是信息傳遞流失較多，行政效率低。第二，從各級政府部門的關系看，在現行條塊結合的管理體制下，地方大部制改革使上下級部門之間“一對一”的縱向關系面臨著沖擊。中央部委多于省，省多于市、縣，鄉更少，“上面千條線，下面一根針”，形成了“倒金字塔型”機構。在現行“一級下管一級”的體制下，上下級部門強調對口銜接關系影響正常的縱向業務關系，形成各種方式的“條條干預”。第三，從各級部門職責上看，中國特色集中統一的單一行政體制，上層權力過于集中，重大項目審批、資金下達等權利過分集中在中央部委和省級部門，造成“跑部進京”等現象。同時，垂直管理部門集中權力，使得一些地方政府職能遭遇肢解、統籌協調能力不足、權責不對稱等問題，造成市、縣、鄉政府的不完整性。要做到中央與地方改革的銜接，應進一步簡政放權，強化中央政府在經濟社會發展重大問題上的宏觀管理職責，將社會管理、公共服務等中的一些微觀管理的權責交由基層政府，做到分工合理、責任明確、相互配合，充分發揮不同層級政府的功能作用，提高政府管理的整體效能。

四、注意與地方經濟社會發展水平相銜接

行政管理體制改革是上層建筑的范疇，要與經濟基礎相適應，與生產關系相適應，要將長期目標與階段性目標統籌好，把改革的進度、時間、重點與當地經濟社會發展實際銜接好。

不同層次、不同地區政府職能特點不同，改革的進展也不一定完全相同。我國地域遼闊，物質文化基礎千差萬別，各地的經濟發展有很大的不平衡性。這種客觀上的差異，要求在把握行政管理體制改革總目標和實行改革時，要注意照顧各地的特殊情況，在組織機構、管理模式及行政構架的設置上保持適當的靈活性，在改革的具體步驟和方法方面因地制宜，不搞“一刀切”，充分體現各地的產業特點、社會特色。行政管理體制改革是一項長期而艱巨的歷史任務，是一個不斷探索、不斷突破、不斷前進的歷史進程，在確定長期目標的前提下，還應根據當地發展的不同時期、不同條件分階段確定重點目標，把著力點放在亟待解決并有條件解決的問題上，統籌處理好行政管理體制改革與經濟社會發展的關系，保持行政管理體制改革與地方經濟社會發展在動態中相互協調和相互促進，把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，在保持改革連續性和社會穩定性的前提下，使改革達到預期的目的。

五、注意與政府運行機制改革和公務員隊伍素質提高相銜接

建立有限政府、責任政府、服務政府、法制政府、陽光政府、廉潔政府是行政管理體制改革的著眼點和切入點，政府的運行機制和公務員的隊伍素質最終將綜合作用于政府的整體效能。

一是改革政府決策運行機制。科學、民主的決策機制是科學決策的基礎，政府的決策機制要實現從個人決策到組織決策，從非程序決策到程序決策，從政府內部運作到公開決策的轉變，需要通過建立健全政府決策調研、決策論證和集體決策等制度，建立政府、專家、群眾共同參與的行政決策機制。二是改革政府審批制度。要進一步轉變政府職能、轉變工作方式，健全完善各項法律、法規，實現依法行政、依法辦事、依法監督，切實減少行政審批事項，規范行政審批程序；要全面推行網上審批、集中審批、公開審批制度，提高行政效能，提高行政質量。二是改革政府考核評價機制。上級政府對下級政府考核評價的價值取向和評價標準，對下級政府的職責目標和工作取向起著關鍵作用。因此，要改革政府考核評價機制，建立健全科學合理的政府工作考核評價制度和指標體系，要以科學發展觀和正確的政績觀作為考核的根本標準，以政府職能作為考核指標體系的基本依據。三是改革政府機構設置和人員編制管理。應當說，機構改革的目的是精簡機構、優化人員編制，提高效率、降低成本，既要解決不該有的機構膨脹和臃腫的弊端，又要保證應有的機構和編制設置。因此，要實現機構編制監督關口前移，管控編制結構；推行機構編制實名制管理，健全編制使用核準等行之有效的制度；進一步建立健全機構編制跟蹤評估機制，實行動態管理，優化配置編制資源，實現機構編制配置和使用效益的最大化。四是提高公務員隊伍素質。政府公務員的素質對政府工作的成效起著決定性作用。要在建立長效管理機制上下功夫，完善公務員的培養、流動、激勵等方面的機制，提高公務員隊伍整體素質，確保政府各項工作任務的順利完成。

（作者系河北省編辦副主任）