危機管理重在風險評估和社會穩定

唐 鈞 陳 峰

危機管理重在風險評估和社會穩定

唐 鈞 陳 峰

當前，各國都在不斷強化危機管理建設，法律法規在健全，設施設備在完善，技術手段在進步。這些努力在實踐中取得了良好成效。但是，隨著社會風險的增多和風險兌現時傷害的增強，危機管理更需要強調社會穩定的風險評估。風險評估是識別危機管理潛在問題的手段，而社會穩定則是危機管理的最終目標。筆者認為，需從以下十個方面開展風險評估。

一是危機管理的發展，能否扭轉社會損失增大的格局。國際和國內的危機管理實踐表明，經濟和社會發展程度越低，財產損失越低，但人員損失卻越大。經濟和社會發展程度高，人員損失越小，但財產損失卻越大。因此，在經濟社會快速發展的過程中，能否通過危機管理的努力，改變損失增大的格局，是危機管理需要回應的重大問題。

二是集中力量辦大事的危機管理體制，能否應對綜合風險。集中力量辦大事的體制，便于集中優勢力量，統籌社會資源，快速有力地應急。但這種體制存在難以應對綜合風險的薄弱環節。在應對快速擴散型危機、多中心型危機、次生和復雜型危機時，可能存在措手不及、分身乏術、疲于應戰的局面。因此，如何構建既符合本國國情，又能妥善處置綜合風險的體制，這是危機管理的基礎設計。

三是危機管理部門的條塊架構，能否滿足社會“平安城市”的需求。政府內部危機管理機構的設置現狀，存在機構繁多、機制交錯、職能交叉、重復建設，導致一定程度上的責任離散、系統低效、資源浪費，甚至在特定情況下的反應失常、應對失誤。因此，危機管理的部門設計，既要符合常態的職能設定，又要便于應急聯動，這是危機管理取得實效和滿足各界預期的前提。

四是全能型的危機管理模式，能否滿足公眾“全找政府”的需求。國際上的危機管理體制，無論機構設置采取何種典型模式都堅持“全能型”的危機管理，即政府在危機狀態下擔當主力、主導、主角。但是公眾“全找政府”的習慣，往往使其對政府危機管理存有不滿，甚至多有詬病。一方面是基礎設施與服務的不足等客觀情況導致；另一方面是公眾需求的多元化和無限性等主觀問題導致。因此，危機管理能否切實提高公眾的安全感，是獲得社會好評的關鍵之一。

五是危機管理的能力配備，能否滿足過高的目標設置。危機管理的最終目標，是維護社會和諧穩定。這樣的目標設置，通過特定的硬性指標來考核，甚至一票否決。而同時，一些相關部門卻存在著職能不清晰、人員經費不足、法律法規缺乏等客觀問題。因此，危機管理如何同時實現經濟發展不停滯和社會關系不對抗，這是對危機管理的高要求。

六是常用危機管理策略和手段的失靈失效，能否及時更新升級。傳統上政府常用的、有效的危機管理手段，由于社會環境和公民意識的變化，在現實運行過程中存在失靈和失效的可能。因此，危機管理如何根據社會變化，對管理政策和手段保持更新升級，是確保危機管理成效的重要內容。

七是社會的危機隱患增多，管制手段能否滿足實際需要。隨著經濟社會發展，危機隱患越來越多且突發性強，對政府危機管理帶來重大挑戰，同時政府的管制手段、方式存在滯后和不足等問題，可能導致危機管理的失效。因此，危機管理要考慮如何應對錯綜復雜的社會危機，做到無縫隙、全流程地推進各項應急管理工作。

八是專業技術的期望過高，運行成效能否切實得到提高。政府部門往往在危機管理的專業設備、專業技術方面投入巨資，社會各界對于這些方面也往往期望很高。但由于種種原因，專業設備和技術的運行實效往往達不到預期效果。因此，危機管理的專業技術工作，要以切實提高社會穩定和公眾的安全感為目標，努力提升實際運行效果。

九是危機管理的專業人力資源不足，各項能力能否全面達標。專業的危機管理人力資源，由于涉及多學科和多領域，往往無法滿足現實需求。而危機管理方面的人才培養難度大，能力提升慢，現有的傳統教學、知識傳播、能力訓練，在一定程度上存在著不配套、不接軌等問題。因此，危機管理要把迅速提升專業隊伍和全社會的必備能力作為一項重要任務。

十是危機公共關系的經驗較少，社會面影響能否達到預期。政府實施危機管理需要直面群眾和媒體，這往往是政府部門和領導的薄弱環節。因此，政府危機管理要應對來自社會各界的質疑、批評和挑戰，正確引領輿論和引導民意，這是維持社會穩定的關鍵。

在上述危機管理的風險評估的基礎上，結合國內外經驗，筆者提出以社會穩定為導向的危機管理對策如下：

第一，改善方式方法，改進處置技巧，提升核心能力。

倡導風險管理，統籌處置風險。在風險應對策略方面，既要突出重大風險，集中力量辦大事，又要關注一般風險，追蹤容易轉換成為或引發重大風險的事項。在風險應對的職能機構方面，既要充分發揮集中的優勢，設置整合條塊的機制，應對重大風險，又要充分調動區域或專項的力量，設置有效啟動特定區域、專業部門的機制，應對特殊的一般風險。

強化系統整合，落實工作抓手。危機管理體系設計方面堅持“橫到邊，縱到底”的靜態架構，堅持“運轉高效、配合協調、口徑一致、保障有力”的動態格局。同時，根據當前突發事件的特征，充分調動現有資源，救助生命財產、維護市場秩序、維護社會穩定，形成有效的管理格局。系統整合的關鍵是落實好工作抓手，包括高新科技、制度創新、管理方式變革以及人員隊伍建設等。

強調預防預警，做好監督監控。首先是防范常見、高發危機，全面做好突發公共事件的預防工作。其次是綜合風險的監督監控。要逐步建立健全預警工作機制，形成制度化和常態化。通過早期的預警努力，可以在一定程度上阻止危機的擴散范圍，降低災害破壞程度，減少損失。

突出科學操作，不斷提升能力。危機管理的科學操作，是取得成效的關鍵之一。一是科學的制度設計，體現在科學的定性機制、責任機制、保障機制等方面。二是科學的流程設計，體現在標準化的處置流程等方面。危機管理還需要不斷提升專業化程度，針對災害特征，有針對性地開展施救。

第二，主動防范危機，積極轉變思路，開創有利環境。

政府工作人員嚴于律己，治理行為不當。當前政府工作人員在實施危機管理時要注意言行，言行不當往往會帶來信任危機。為此，政府工作人員要嚴于律己，依法辦事，為社會和公眾做好楷模和表率。

強化必要管制，依法管理社會。危機管理必然要加強政府的管制。為此，需要進一步完善實施危機管制的法律法規、嚴格依法管制、明確操作流程、提高管制效果。

提倡共贏理念，服務結合管理。政府危機管理工作，要提倡共贏理念，鼓勵全社會積極參與。政府不僅要直接為社會和公眾提供安全服務，還要在服務的基礎上，正確開展危機管理工作。

第三，嘗試風險溝通，有效社會動員，提升危機公關。

完善風險溝通，疏導社會矛盾。風險溝通是危機管理的重要環節，對于疏導社會矛盾、化解危機隱患、有效救援救助、獲取社會支持等都至關重要。完善風險溝通需要建立健全信訪、走訪、接訪、民生熱線、訴訟等公眾維權渠道，還需要加強宣傳解釋、心理疏導、培養法律意識等工作。

做好社會動員，實現全民聯動。群防群治是危機管理的傳統經驗，也是當前全員危機管理的要求。通過有效的社會動員機制，形成全民聯動的危機應對格局，有助于應對綜合風險。

突出危機公關，善于轉危為機。政府要善于引導輿論，引導民意。尤其要做好轉危為機工作，從而獲取理解，爭取支持。

（作者系中國人民大學公共管理學院副教授，中央編辦研究中心處長）

注：系國家自然科學基金重大項目“非常規突發事件應急管理的法制保障系統”（項目編號90924028）、教育部211工程三期子項目“中國特色的公共管理與公共政策學科平臺建設”和科技部國家軟科學項目“深化我國行政管理體制改革若干重大問題研究（項目編號：2010GXS1B025）”的部分研究成果。