構建有機統一的危機管理體制

楊興坤 黃瑩瑩

構建有機統一的危機管理體制

楊興坤 黃瑩瑩

如何有效地治理和應對危機，是人類社會共同面臨的重大議題。政府在危機管理中處于主導地位，具有不可推卸的責任，建立科學合理、運轉協調、有機整合的危機管理體制顯得尤為必要。

一、我國危機管理體制的特點

危機管理體制是指政府在危機管理機構設置、領導隸屬關系、管理權限劃分等方面的體系和制度。我國危機管理體制的特點主要表現在以下幾個方面：

（一）統一領導。我國實行的是黨委領導下的行政首長負責制，各級行政首長是危機管理的責任主體。國務院是全國危機管理的最高行政領導機構，統一領導各種危機事件的預防、應對和處置工作。國務院設有各種危機事件的組織領導機構，如國務院安全生產委員會負責相關領域危機事件的領導與協調工作。遇有重大危機事件時，通常設立臨時性指揮機構，如國務院防治非典型肺炎指揮部、汶川地震期間成立的國務院抗震救災總指揮部、2008年雨雪冰凍災害期間成立的國務院煤電油運和搶險抗災應急指揮中心等。地方政府也基本上是采用這種管理體制。我國這種黨政統一領導的危機管理體制，顯示了強大的動員力量，在應對重大危機事件方面發揮了巨大作用。

（二）分級管理。依據危機的級別和突發事件的影響范圍，分別由各級政府啟動相應的危機管理應對機制?？绲貐^、跨部門或特別重大危機事件由國務院統一領導，實施管理。一般性危機事件，由相應層級的地方政府進行管理，對此，《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》等法律法規都有相應規定。

（三）屬地管理。屬地管理是我國公共事務管理的一個基本原則，即誰主管誰負責。在危機發生時，由事發地地方人民政府負主責，本轄區、本單位、本部門的主要負責人是危機管理工作的第一責任人。

（四）分類管理。分類管理是指按不同類型的危機事件確立不同的主管部門負責應對和處置工作。突發事件應對法將我國危機事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大類，這四類危機事件是多個部門來共同應對和管理，相應的職能部門為應對職責范圍的危機事件，建立了相應的危機管理體系。

（五）部門管理。部門管理是一種傳統的、基本的管理體制，是社會分工的必然要求。各職能部門都有自己相應的危機管理責任，涉及危機管理工作的主要包括公安、民政、水利、衛生、交通、地震、氣象、林業、安全生產監督管理等多個部門。

上述我國危機管理體制在應對各種突發事件和危機事件過程中發揮了巨大作用。

二、我國危機管理體制存在的問題

目前我國危機管理體制方面的問題主要在于部門分化、條塊分割、職能分散、信息不暢、責任不明等。

（一）部門分化。由于實行分類及部門化管理，職能部門之間在危機管理中的分工協作關系還不清晰，一個危機事件涉及多個部門，一個部門管理多種突發事件，這樣既導致部門分割、職責交叉、管理脫節等現象，也因難以協調，不利于資源整合和快速反應。因此，在面對突發性危機事件時，國務院都設立統一性的臨時性指揮機構來應對錯綜復雜的危機管理局面。

（二）條塊分割。通常來說，“條”屬于部門、系統、垂直管理，“塊”屬于地方政府管理。由于危機發生情況的復雜性，危機管理常常出現條塊之間缺乏配合、管理脫節、協調困難等問題，從而耽誤最佳的救災時間。

（三）職能分散。一個危機事件的應對和管理職能被分散在多個部門，在面對重大危機事件時，可能就會造成行動遲緩。因此，對危機管理職能進行有機整合，是有效應對和處置危機的必然要求。

（四）信息不暢。獲取有效全面的信息是危機管理的基礎。目前的危機信息傳遞機制是逐級管理，對上負責，橫向溝通和協調困難，造成危機信息管理系統不能互聯互通，導致難以獲取全面綜合性的信息，不利于對危機的綜合分析、研判、預警和預測。

（五）責任不明。健全的危機管理問責機制，是提升危機管理能力和水平的重要條件。各級政府越來越重視和強化危機管理，但責任追究制度尚有待進一步建立健全，而且相關人員責任意識不強，也不利于全面提升政府危機管理水平。

三、完善我國危機管理運行機制的建議

為構建科學合理、運轉協調、有機整合的危機管理體制，應根據大部制改革精神和整合統一的原則，在危機管理職能、預警監測、動員參與、資源共享等方面完善相關的危機管理運行機制，同時，建立健全責任機制和物質保障機制，確保危機管理體制協調運行。

（一）職能整合機制。筆者認為，首要的是對危機管理職能進行整合。目前，我國國務院應急管理委員會是國務院負責指揮協調處理危機事件的機構，其下設的辦公室具體負責日常工作。因此，我們認為凡是涉及危機管理事務的部門都應是該委員會的成員單位，各成員單位受該委員會的統一領導、統一指揮、統一調遣。設立綜合性的最高危機管理機構的目的，在于統一指揮和調遣人財物等各種資源，其前提是進行職能整合，如美國國土安全部整合了22個部門的危機管理職能，變部門間的溝通協調為部門內部的溝通協調。有了有機的職能整合，就無需在每次重大危機事件發生后，設立臨時性的指揮機構，只需按照明確的職能進行領導、指揮和調遣即可。這樣可以解決危機管理部門分化、職能分散等問題，同時強化中央政府危機管理的權威，也避免增設過多的機構。

（二）預警監測機制。有效的預警監測是減少危機事件傷亡和破壞程度的重要條件。建立覆蓋全國的預警監測網絡并非易事，這是一個逐步完善的過程。應充分利用現有的預警監測設備，貫徹預防為主、常備不懈的指導方針，加強預防預警的人力、物力、財力、裝備、科研的投入，盡可能把潛在的危機和突發事件消弭在萌芽狀態，阻止或減少突發事件的發生。同時，開展危機教育，提升公眾的危機預警意識。

（三）社會參與機制。缺乏社會力量的參與，危機管理難以取得良好的效果。要充分發揮企事業單位、社區、志愿者組織、社會團體等社會力量在危機管理中的作用，彌補政府危機管理職能的不足。要努力提高個人、家庭、單位應對災害和危機的反應能力，形成全民參與的格局。

（四）資源共享機制。資源共享包括人財物和信息等各種危機管理的資源。建立資源共享機制，可以解決部門分化、條塊分割、信息不暢等問題。要完善政府部門之間和上下級政府之間的資源共享機制，整合公安、消防、武警、軍隊、醫院、科研機構、志愿者組織、公眾等社會資源，形成聯動機制。建立開放、透明的危機信息共享平臺，為決策提供及時準確的信息。制定預警信息披露和發布制度，減少恐懼心理，消除謠言。同時，完善決策支持系統和專家咨詢系統，提高危機管理的科學性。

（五）責任追究機制。危機管理常有政府職能缺位和部分領導失職現象，應建立健全危機管理問責制，加大對官員的問責力度，將預防和處理危機事件納入政績考評體系，對預防不利和處置不當者進行懲處。完善相應的激勵與獎懲機制，增強各級官員的危機管理責任意識。

（六）物質保障機制。危機管理的物質保障，包括物資儲備，資金保障和人才保障。以統籌規劃和資源共享為原則，新建、改擴建國家和地方現有的物資儲備庫，構建覆蓋全國的危機管理物資儲備網絡，并建立應急物資目錄，實現快速、有效、常備的應急物資保障機制。各級財政應設立一定額度的應急準備金，列專戶用于危機管理支出。另外，平時也應注意消防、公安、急救、醫療等危機管理人員的培訓，儲備危機管理的專業力量。

（作者系中國人民大學政府管理與改革研究中心研究員）

注：系國家自然科學基金重大項目“非常規突發事件應急管理的法制保障系統”（項目編號90924028）、教育部211工程三期子項目“中國特色的公共管理與公共政策學科平臺建設”和科技部國家軟科學項目“深化我國行政管理體制改革若干重大問題研究（項目編號：2010GXS1B025）”的部分研究成果。