我國應急管理體制的特色與改革模式的選擇①

胡象明 黃 敏

我國應急管理體制的特色與改革模式的選擇①

胡象明 黃 敏

一、我國應急管理體制形成發展的階段及各階段的特點

自1949年中華人民共和國成立以來，黨和政府就高度重視應急管理，特別是對防災救災的應急管理。應急管理體制建設隨著各項事業的發展而發展，并逐漸完善起來。應急管理體制應對的危機范圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件四個方面。縱觀我國政府應急管理體制的歷史演進，大體經歷了三個階段：一是專門部門應對單一災種的應急管理體制（建國以來至改革開放初期，簡稱單一性應急管理體制）；二是議事協調機構和聯席會議制度共同參與的應急體制②（改革開放以來至2003年防治“非典”期間）；三是強化政府綜合管理職能的應急體制（2003年防治“非典”結束后至現在，簡稱綜合應急管理體制）。

第一階段單一性應急管理體制的特點：一是應急管理的組織體系主要以某一相關主管部門為依托對口管理，其它部門參與；二是對自然災害等應急事件分類別、分部門的預防和處置；三是應急管理機構事實上是一種單一災種的應對和管理機構。

歷史經驗表明，這種管理模式在應對所設機構管理范圍以內的突發事件時是有效的，既能做到分工明確，又能協調各方力量共同應對突發事件。但是，各級各類突發公共事件逐漸超越單一性特征，越來越具有綜合性、復合型和跨界域傳播。由于缺乏綜合性的應急管理機構，當出現已設機構管理范圍以外的突發事件，可能會因無專門應急機構而耽誤迅速應對的最佳時機；即使某一突發事件有相應的機構負責應對，但由于這個機構無法協調其它的部門予以協助，因而會造成應對不力的局面。2003年的“非典”事件教訓深刻。

第二階段應急管理體制的特點：為了應對日益復雜的公共突發事件，提高各部門應對的能力，增設了有關應急管理的議事協調機構，并以這些議事協調機構為依托，建立了一系列有關應急管理的聯席會議制度，以便于解決綜合協調問題，為綜合性應急管理體制的形成奠定了基礎。

第三階段綜合應急管理體系的主要特點：一是黨和政府把應急管理工作和應急管理體系建設提上了重要的議事日程，并為此進行了一系列的探索，取得了很多具有實質性進展的成果；二是全面推進了“一案三制”建設，將各類災害和事故統一抽象為“突發事件”，將各類災害的預防與應對統一抽象為“應急管理”，進而確立了突發事件應急管理的組織體系、一般程序、法律規范與行動方案；三是在政府行政管理機構不做大的調整的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應急管理辦公室發揮樞紐作用、以若干議事協調機構和聯席會議制度為協調機制的、綜合協調型應急管理新體制初步確立。

二、我國應急管理體制的總體特色及優勢

我國現行的應急管理體制有以下幾個特色：

第一，初步形成了“統一領導”的應急管理工作格局。在中央，由黨中央對全國應急管理工作行使統一領導權，國務院具體負責對全國重大應急管理工作進行決策和處置。若遇重大突發事件，在國務院成立由相關部門參加的應急總指揮部，軍隊通過參與指揮部在應急管理和突發事件處置中發揮重要作用。在地方，則由地方黨委對地方應急管理工作行使統一領導權，地方政府成立由本級政府相關部門參加的應急指揮部，地方駐軍通過參與指揮部在地方應急管理和突發事件處置中發揮重要作用。在應急管理工作中，黨中央和國務院與全國地方各級黨委和政府、上級黨委和政府與下級黨委和政府、上級指揮部與下級指揮部都存在領導與被領導的關系。

第二，加強了應急管理工作的“綜合協調”職能。在單一性應急管理體制中，應急指揮部就具有重要的協調功能，但這是一種非常態的、有限范圍的協調即突發事件處置過程中相關部門的協調，主要在突發事件發生時啟動。2003年防治“非典”以后，從中央到縣級地方政府先后設立了應急管理機構，一般設在本級政府的辦公廳（室）內，作為本級政府應急管理工作的辦事機構，主要行使應急管理的日常工作和綜合協調職能，這種綜合協調已成為應急管理工作中一種常態的、更大范圍的綜合協調。

第三，完善了“分類管理”體系。單一性應急管理模式，是“分類管理”的雛形，為我國的應急管理工作積累了比較豐富的經驗。目前，在總結經驗的基礎上，把突發事件主要分為四大類：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。每一類突發事件分別由相關部門（如突發公共衛生事件由衛生部）為主進行管理，綜合性應急管理機構負責統一協調，其它相關部門予以支持和協助。把“分類管理”與“綜合協調”結合起來，使之成為一個有機的整體。

第四，明確了“分級負責、屬地管理為主”的應急管理責任制。“統一領導、分級負責”是我國政治運行的基本模式，應急管理體制作為行政管理體制的一部分，同樣要按照這一基本模式運行。在“統一領導、分級負責”的前提下，“以屬地管理為主”是我國多年應急管理經驗的科學總結，現行的應急管理體制充分吸收了這方面的成功經驗，既強調了地方黨委和政府在應急管理中應有的權力，又強化了其相應的責任，有利于充分發揮地方黨委和政府在應急管理中的重要作用。

我國現行的應急管理體制具有以下三大優勢：

一是政治優勢。我國現行的應急管理體制基本框架與我國現有的政治體制是相適應的，具有政治優勢。這一體制的最大優勢在于有中國共產黨的堅強領導，能夠在黨和政府的統一領導下，整合黨、政、軍及社會各界力量，共同應對突發性事件；有利于充分體現黨中央統一領導、國務院統一指揮、部門和地方分工負責的體制優勢；有利于充分發揮社會主義集中力量辦大事的優越性；有利于集中力量應對各種緊急狀態。

二是體制優勢。體制是指國家政權體制，即國體。我國最大的體制優勢就在于有一個堅強有力的中央政府，在整個政府組織系統中，地方政府服從中央政府，中央政府能夠對全國各級地方政府進行有效的指揮和協調，集中整合全國各個地方的力量來應對重大突發事件，真正做到“一方有難，八方支援”。

三是效率優勢。對突發性事件進行快速、有效處置，不但要有一個強有力的組織領導系統，還要有一個健全的、高效的動員、參與和響應機制。實踐證明，在我國現行的應急管理體制框架下，以政府為主體、軍隊積極支持、全社會廣泛參與的應急動員、參與和響應機制，是健全的、高效率的。在近年來多次應對突發事件的處置中得到了檢驗，特別是在2008年四川汶川地震、2010年青海玉樹地震后，組織開展抗震救災活動的高效、快速反應，得到了國內外多方面的認可。

三、我國應急管理體制改革可供選擇的體制模式

經過多年的探索，已經基本形成了具有中國特色的應急管理體制。從總體上說，現行的應急管理體制基本適合中國國情，有自己的特色和優勢，但也存在這樣或那樣的問題。其中，綜合性應急管理機構力量薄弱，綜合協調能力有限是一個比較突出的問題。為了克服此類問題，對現行應急管理體制進行改革是必要的。如何改革，需要經過縝密論證和周密設計。改革可供選擇的體制模式主要有以下幾種：

（一）完善現行的“指揮部—應急辦”應急管理體制

我國現行的應急管理體制是在總結歷史經驗和教訓的基礎上形成的，基本適合我國國情。因此，改革并不是要將現行應急管理體制推倒重建，而是以此為基礎，通過改革來提升政府綜合應急管理機構的綜合協調能力，以達到完善現行應急管理體制的目的。

在2003年防治“非典”之后，為克服單一性應急管理體制的缺陷，在各級政府辦公廳（室）內增設了應急管理辦公室，形成了現行的“指揮部—應急辦”管理體制。這種體制的優點在于：一是既保留了指揮部體制集中力量協調各方統一行動的優點，又克服了綜合協調不力的缺陷；二是在現有體制的基礎上，實行漸進式的改進和完善，改革阻力相對較小，改革容易推進。但是，現有的“指揮部—應急辦”體制也存在著一些不足：一是分災種設置的應急指揮部往往受部門利益和視野的局限，不利于宏觀布局和統一部署；二是應急辦相對于指揮部來說，其綜合協調的職能較弱。

（二）建立委員會制的應急管理體制

委員會制，即成立應急委員會的管理組織模式，目前一些地方建立了這種應急管理組織模式。如北京市，早在2004年就成立了以市長為主任的突發公共事件應急委員會，下設13個專項指揮部；廣東省于2005年也成立了突發公共事件應急委員會，由省長任主任，應急委員會下設6個應急指揮機構。這種組織模式的優點在于：一是應急管理機構具有很高的權威性，便于整合各種應急資源，強化應急管理的綜合協調；二是應急委可以實現常態與非常態的及時轉換，突發事件發生時可以快速轉化為臨時指揮部；三是應急委通過定期和不定期召開會議，統一部署、宏觀把握全面的應急管理工作；四是在這種體制下，明確了應急辦作為辦事機構，有利于強化常態下應急管理工作的綜合協調性；五是這種組織模式在我國有現成的經驗可以借鑒，改革的力度較小，改革阻力不大。委員會制的缺點在于：一是應急委員會不是一個真正的實體性職能機構，因而對應急管理的日常工作無法顧及；二是決策效率不高，在緊急狀態時很難滿足應急管理快速反應的要求。

（三）建立“大部制”的應急管理體制

“大部制”即為大部門體制，就是在政府的部門設置中，將那些職能、業務范圍相近的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。建立大部制的應急管理體制，主要有以下優點：一是有利于克服應急管理政出多門、多頭管理的現象，以提高應急管理行政效率；二是有利于提高政府應對突發事件的快速反應能力；三是有利于應急資源的整合，避免常態管理中的應急資源匱乏和應急處置過程中資源浪費的現象，實現常態和非常態下應急資源合理的分配。但也存在一些問題：一是大部制模式下仍然會存在著專業管理部門和應急管理部門之間協調困難，甚至會造成專業管理部門和應急管理部門的脫節，在遇到緊急情況時也可能會出現專業管理部門不予配合或配合不力的現象；二是推行大部制改革的力度較大，牽涉到多個部門的利益，因而改革的阻力也較大。

四、我國應急管理體制改革的現實性選擇

我國現行的應急管理體制是基本適合中國國情的，在機構設置及其職能定位方面不要簡單照搬別國的模式，但應借鑒其它國家的有益經驗。在我國《突發事件應對法》規定的“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”應急管理體制中，應該說在“統一領導”、“分類管理”和“分級負責、屬地管理為主”方面，有較成熟的經驗。但是在“綜合協調”方面經驗不足，還有必要進行探索和完善。針對這一情況，當前改革策略的選擇應是“漸進式”的，即在現行“指揮部—應急辦”體制的前提下，著重加強作為綜合性應急管理機構應急辦公室的權威和力量，提高其權威性和綜合協調能力。

我國選擇什么樣的機制來解決集中管理和綜合協調問題？我國已形成了具有自己特色的應急管理體制與運行模式。在中央層面，在黨中央的領導下，國務院常務會議行使非常態下的應急綜合決策職能，應急指揮部行使非常態下的應急指揮協調職能，已經較好地解決了非常態下的應急綜合決策和指揮協調的問題，這也是我國在發生突發事件時處置效率較高的一個重要原因。因此，在中央政府層面，成立應急委員會或大部門體制的應急職能部門并不是一件很緊迫的事情。真正薄弱環節是在已有“分類管理、分級負責，屬地管理為主”的前提下，如何搞好應急管理過程中不同職能部門間的綜合協調和不同層級政府間的綜合協調。根據我國的實際情況和其他國家的經驗，可以從以下幾個方面予以考慮：

（一）進一步完善我國應急管理體制的頂層設計

按照《中華人民共和國突發事件應對法》，在我國應急管理體制中“綜合協調”是一項重要內容，它在整個應急管理體制中處于非常重要的地位。黨中央和地方各級黨委對應急管理的“統一領導”，是搞好應急管理“綜合協調”的根本保證；而搞好應急管理的“綜合協調”則是應急管理中實行“分類管理、分級負責”的重要前提。因此，在應急管理體制頂層設計中，首先要考慮如何保證黨中央和地方各級黨委有效地對應急管理實行統一領導，使黨中央關于應急管理的一系列指示精神得到貫徹落實。同時，國務院和各級地方政府作為應急管理的決策者和實施者，在應急管理中發揮著重要的宏觀綜合協調作用，強化國務院和各級地方政府在應急管理中的宏觀綜合協調職能，并予以制度化、系統化是我國應急管理體制改革工作的一項重要內容。在政府層面對應急管理的宏觀綜合協調中，不僅包括國務院對有關的各職能部門的宏觀綜合協調，還包括國務院對有關的地方政府的宏觀綜合協調；以及地方政府對有關的職能部門的宏觀綜合協調，上級地方政府對有關的下級地方政府的宏觀綜合協調。因此，為達到有序宏觀綜合協調的目的，有必要在政府系統內建立一個統一的應急管理宏觀綜合協調的機制。在頂層設計中，應考慮如何建立中央政府應急管理的宏觀綜合協調平臺及其運行機制，在此基礎上進一步設計好地方各級政府應急管理的宏觀綜合協調平臺及其運行機制。

（二）進一步完善以牽頭部門為主、多部門參與的應急指揮部制度

以牽頭部門為主、多部門參與的應急指揮部制度是中國特色的應急管理體制的一項重要內容，也是一種重要的應急綜合協調機制或現場綜合協調機制。應該進一步完善這種應急指揮部制度，更好地發揮其綜合協調功能。為此，要按照《中華人民共和國突發事件應對法》有關突發事件的分類，參照國家防汛抗旱總指揮部的做法，適時成立國家級的、與重大突發事件相關的應急指揮部。在這些指揮部下面再設若干個分指揮部。這些指揮部一般由政府副職負責，某個職能部門牽頭，其它相關部門參與，通常為非常設機構，平時主要是在突發事件防范中起協調作用，一旦發生突發事件，即迅速予以啟動，發揮應急指揮協調功能。在各級地方政府，也建立相應的指揮部，并對上級指揮部與下級指揮部之間的權力、責任作出明確規定，從而在政府系統內建立一個比較完善的、與突發事件分類相對應的應急指揮部系統，以便充分發揮應急指揮部的應急指揮協調功能。

（三）理順應急動員組織與國防動員組織的關系，搞好兩種動員體系的綜合協調

在我國應急管理體制中，人民解放軍、武警部隊是一支重要的力量，軍民同心協力是我國能夠順利處置包括自然災害在內的各類突發事件的根本保證。因此，為了在重大突發事件處置過程中更好地做到軍民同心協力，在體制上需要理順好應急動員組織與國防動員組織的關系，搞好兩種動員體系的綜合協調。應急動員體系與國防動員體系是兩種目的與功能不同，但又相互聯系的動員體系，國防動員的目的和功能在于動員全民支援戰爭，以奪取戰爭的勝利；應急動員的目的和功能在于動員全民參與防范和應對突發事件。但二者有很多共同之處，比如，動員的對象可能相互重合，動員的機制可以相互利用，動員的方式、手段可以相互借用。因此，理順二者的關系，有利于二者的協調運轉，既能增強國防動員的能力，又能增強應急動員的能力。《中華人民共和國國防動員法》第三條規定：“國家加強國防動員建設，建立健全與國防安全需要相適應、與經濟社會發展相協調、與突發事件應急機制相銜接的國防動員體系，增強國防動員能力。”建立與突發事件應急機制相銜接的國防動員體系，關鍵是要建立國防動員與應急動員相銜接的長效機制。根據我國的國情以及國防動員與應急動員的關系，在國防動員中，當以國防動員組織為主體，應急動員組織配合；在應急動員中，當以應急動員組織為主體，國防動員組織配合，以形成一種因動員需求不同各為主體、相互配合的關系模式。為了更好地理順二者的關系，搞好兩者的相互協調，國家應該在相關法律或法規中加以進一步的明確規定。

（四）加強政府應急管理辦事機構的權威和力量，增強其綜合協調能力

目前我國中央政府綜合性管理辦事機構為國務院辦公廳內設的應急管理辦公室。從基本體制而言，這種設計適合我國國情，也有利于我國政府把常態下的應急管理工作和非常態下的應急管理工作統一起來，把政府的日常管理綜合協調職能與政府的應急管理綜合協調職能統一起來，提高應急管理效率。實踐表明，綜合協調機構，如果沒有一定的權威（包括機構具有適當的行政級別），沒有足夠的力量（包括機構具有相應的人、財、物），就很難搞好綜合協調，很難真正發揮綜合協調的作用。因此，要強化應急管理機構的綜合協調能力，就應當加強應急管理機構的權威和力量。特別是國務院的應急管理機構，不但要負責與中央政府其它部門的應急管理機構、地方政府的應急管理機構的協調，而且要負責與政府系統以外的應急管理機構（如軍隊的應急管理機構）協調，如果沒有適當的行政級別，這種協調可能會變得非常困難。當然協調還需要必要的人、財、物等資源投入，使之有足夠的力量。為了提高應急管理辦事機構的權威，同時便于把政府日常工作的綜合協調與緊急狀態下綜合協調工作統一起來，最好是由政府辦公廳（室）的主任兼任應急管理辦公室的主任，另設一個專職負責常務工作的副主任。在常態情況下，可由負責常務工作的副主任主持工作；在非常態即緊急狀態下，應急管理可能上升為政府的主要工作，需要政府辦公廳（室）的主任負責擔當應急協調工作的重任。

總之，通過改革，我國的應急管理體制將更加完善，并逐步形成具有中國特色的應急管理運行模式。按照“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的管理體制，為更好地搞好分類管理和分級負責，在黨的統一領導下，建立了多層次、多維度的綜合協調的運行機制。從橫向上看，從中央到地方都存在著四個方面的協調機制：一是國務院及各級地方政府在決策方面的宏觀綜合協調；二是中央應急指揮部及各級地方指揮部的應急指揮協調；三是中央及各級地方政府的應急動員與國防動員的不同動員體系的綜合協調；四是國務院及各級地方政府應急管理辦公室對日常應急事務的綜合協調。從縱向上看，同樣存在著四個方面的協調機制：一是黨中央對地方黨委、上級黨委對下級黨委的領導協調；二是國務院對地方政府、上級地方政府對下級地方政府的決策協調；三是中央應急指揮部對地方應急指揮部、上級應急指揮部對下級應急指揮部的指揮協調；四是國務院應急辦對地方政府應急辦、上級地方政府應急辦對下級地方政府應急辦的綜合協調。由于有了健全的協調機制，我國應急管理在橫向上便能沿著如下路線更有效地運行：黨委領導—政府負責宏觀決策與協調—軍隊支持—應急指揮部應急指揮—相關部門配合—專職應急辦事機構綜合協調—社會力量參與；在縱向上便能沿著如下路線更有效地運行：中央應急管理體系—省級應急管理體系—地、市級應急管理體系—縣級應急管理體系。

（作者系北京航空航天大學公共管理學院副院長、教授，北京航空航天大學公共管理學院院長助理、教授。）

① 本文是國務院應急管理辦公室研究項目《當代中國應急管理體制改革研究》的階段性研究成果。

② 蔣省三，吳慶執筆.[國研專稿]應急管理行政體制的歷史演進和存在問題，[2007-12-3]