加快建立統籌城鄉公共服務體系的若干問題

吳 江

加快建立統籌城鄉公共服務體系的若干問題

吳 江

十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要“推進城鄉基本公共服務均等化，實現城鄉、區域協調發展”。構建全面覆蓋、統籌城鄉的公共服務體系，既是“三農”發展的客觀需求，也是政府職能轉變的要求，更是當前解決民生問題的重要手段。各級政府把統籌城鄉公共服務體系建設作為重要職責，堅持以人為本，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與經濟發展、分享經濟發展成果方面的障礙。著力保障和改善民生，建立覆蓋全民的公共服務體系，注重解決義務教育、勞動就業、公共衛生、養老醫療保險、住房等民生問題，努力做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。如何建立統籌城鄉一體化的公共服務體系，需要政府在深化行政體制改革和事業單位改革中破解難題，探索出路。

一、準確把握統籌公共服務體系的基本原則

必須堅持以實現城鄉基本公共服務均等化的改革方向，使全體社會成員分享改革發展成果。通過轉變政府職能、建立適應公共服務職能的管理體制、構建公共服務財政保障機制、完善公共服務人力資源開發機制、推動公共服務社會參與機制、創新公共服務信息化運行機制，建立以服務發展、關注民生為核心的公共服務體系。既要明確政府在基本公共服務中的責任，又要鼓勵社會組織積極參與公共服務的提供和生產。逐步建立起以政府主導、社會廣泛參與、專業部門支撐，以群眾自我服務為基礎的全面覆蓋、統籌城鄉的公共服務網絡。要打破公共服務部門壟斷，建立市場準入機制，降低生產成本、提高服務質量。將市場機制引入公共服務的生產領域，以招投標的方式面向社會采購，實行契約管理、驗質付費。要建立科學、合理的考核辦法，在公共服務質量評價上突出以服務結果為導向。依據分片包干責任制，服務人員要定期接受服務對象的考評，服務對象的考評結果與服務人員的使用與報酬直接掛鉤。建立服務人員召回制度，對考核不合格者或累計兩次被召回的人員予以辭退。要堅持以農村為重點的公共服務推進策略。著力把公共服務基礎設施向農村延伸與拓展、公共服務向農村覆蓋、財力和人力投入向農村傾斜，促進村級公共服務體系的完善，構建起村民廣泛參與、以自我服務網絡為基礎的公共服務方式。要推進城鄉信息一體化建設，增加服務透明度，實現服務于社會公眾的目的。充分開發利用網絡系統和信息資源，全面拓展政府公共服務功能，提升公共服務效率。

二、轉變政府職能，將縣級政府的核心職能定位于公共服務

在我國政府的職能體系中，不同層級的政府職能應有不同的定位。在縣級政府經濟調節和市場監管職能較弱，主要是社會管理和公共服務職能。一是強化公共服務職能。隨著廣大群眾對公共服務需求的日益高漲，公共服務的“缺位”和“不到位”成為經濟社會進一步發展的瓶頸。統一思想、提高認識，明確職能重點從經濟發展向公共服務轉變，從直接包攬公共服務向分類授權，分層負責轉變。首先對公共服務進行分類，即哪些是政府應該做的；其次明確公共服務的內容和范圍，著力轉變并加強政府在規劃、投入、供給、制度建設和監管等方面的職能。二是明確政府在公共服務中的角色；政府在公共服務中除了扮演實施者的角色外，還應是決策者、購買者、組織者和監督者。在對公共服務分類的基礎上，明晰公共服務供給中政府應承擔的責任、村級自治組織應承擔的責任，鼓勵和吸引各類社會組織共同投入和發展公共服務事業，支持和引導市場主體參與公共服務，使公共服務供給由原本單一的政府壟斷提供模式，轉變為政府主導、多方參與模式。

三、以統籌城鄉公共服務為目標，推進行政管理體制改革

統籌城鄉的公共服務要求政府組織機構和運行機制配合公共服務職能，充分實現公共資源的有效配置。一是整合公共服務部門，打破服務分割。突破以往政府機構調整以合并機構、精簡人員為目標的改革定勢，改變以行政區劃為單位的、分割的、封閉的公共服務提供模式。從公眾需求出發，按照職能有機統一的原則設置公共服務組織，使得機構設置從有利于管理向有利于服務轉變。通過加強基層服務組織建設，解決長期以來服務機構和人員沉不下去的問題，改變公共服務職能分散、百姓獲取公共服務不夠便利的狀況。二是實施管辦分離，權力適度下放。圍繞公共服務展開的管理體制改革應著眼于決策權與執行權的分離，注重權力下放。實施管辦分離，執行單位有了更多的自主權，在滿足公眾需求方面能夠更加靈活，反應也更加及時。同時，由于加強了公共服務評價的社會參與，公眾需求有了表達的渠道，公眾對政府提供公共服務的滿意度也會顯著提高。

四、建立公共服務的財政保障機制

基本公共服務均等化是政府公共服務的目標，各級財政就是政府實現均等化目標的基本保障。通過增加公共服務投入和建立有效財政支出兩大方面的措施，緩解財政對政府提供公共服務的制約和牽制。一是確?；竟卜盏呢斦度霊鹇?。在財政收入“蛋糕”有限的情況下，合理調整財政支出的構成，壓縮行政管理費用支出，加大公共服務支出，才能確?；竟卜盏呢斦度?。對財政狀況較差的鎮實行“鎮政府運轉、社會公共事業發展、區域公共產品共享”的縣級財政全額轉移支付制度，確保鄉鎮公共服務的供給。二是以“項目預算”確保公共支出的有效性。財政部門堅持“以事定費、依編核資”原則，準確測算服務經費，實行預算管理。根據公共服務對象的數量、服務區域的寬幅、服務項目的需要，按需測算所需服務人員和服務崗位。公共服務的監管部門和財政部門聯合訂立績效考核規則，對公共服務效果進行評價，確保公共支出的有效性。通過基本支出定員定額管理，逐步建立項目支出標準體系。

五、發揮村級組織有效提供服務的責任機制

構建全面覆蓋、統籌城鄉的公共服務體系，應啟動村級公共服務建設，發揮村級組織作用，促進公共服務向農村延伸和覆蓋。一是統籌設施建設，搭建村級公共服務平臺。針對農村公共服務受益的地域性和特殊性，結合不同類別村人口和經濟條件，以節約資源、信息共享為重點，整合現有公共服務場所、設施等資源，優化功能、集成配置，統籌村級公共服務設施建設，統一規劃農村公共服務設施布局，建立起村級公共服務平臺；二是實現多渠道的村級公共服務投入機制。在構建載體和服務平臺的基礎上，建立市、縣、鄉鎮財政投入與專項融資相結合的多渠道村級公共服務投入機制。根據各村（涉農社區）戶籍人口數、轄區面積、村民小組數等指標，核算出了市縣兩級財政撥付的村級專項資金，對村級公共服務設施建設進行專項補助，由村上包干使用；三是構建農民廣泛參與的村級公共服務民主管理機制。健全完善村民自治章程和村規民約，構建起以村民大會為最高決策機構、村民議事會為常設決策議事機構、村民委員會為執行機構、村民主監事會為監督機構的村級公共服務民主管理機制。對村級公共服務和社會管理設施的建設，召開村（居）民大會或村（居）民代表大會或村（居）民議事會，根據當地實際和群眾的意愿，自主決定設施建設內容、標準和進度安排；四是建立起一支穩定的村級公共服務人才隊伍。按照一崗多責、便民規范、坐班服務的要求，通過統籌調配村干部、大學生、下派掛職鍛煉的干部，構建起一支協調配合、管理有序、服務有力的村級公共服務和社會管理隊伍。

六、完善公共服務人力資源開發機制

在推行公共服務的過程中，養人體制不改，公共服務的質量難以提高。必須加強公共服務人力資源市場化配置，注重基層人才隊伍建設，充分調動和發揮各類人才的積極性、主動性和創造性，服務縣域經濟發展。一是要加強公共服務人力資源市場化配置。打破體制內和體制外的封鎖，通過市場配置的方式對服務人員重新分類，強調市場在公共服務人力資源配置上的基礎作用。社會組織能夠承擔的項目可以實行外包；二是要加強基層公共服務人才隊伍建設。為加快城鄉人才互動，可定期選派干部到基層工作，推出“政策激勵、本人自愿、定期服務”的措施；教育、衛生、農業等系統的專業技術人員根據基層服務工作的要求，定期或不定期到基層工作，讓各支服務隊伍“專起來、沉下去、能干事”，以提高基層服務能力和水平；三是要創新公共服務用人機制。在選拔、激勵、引進、評價、培訓、考核等用人機制上進行創新。打破專業技術人員單位所有的格局，可將專業技術人員的人事關系按系統或部門統一管理，用人單位按需聘用，專業技術人員自愿選擇。對公共服務人員建立科學的考核評價體系，考評結果與服務人員的使用和報酬掛鉤，形成按勞取酬、按質取酬與獎勤罰懶、獎優罰劣相結合的分配機制。

七、推動公共服務社會參與機制

在公共服務的社會參與中需要解決兩個關鍵問題：市場運作，實現公平競爭；健全監管機制，維護公眾利益。一是要選擇適宜的公共服務項目，確保公平競爭。在對項目進行分類基礎上，對于適宜進入市場的項目，本著供需雙方自愿的原則，由企業和社會中介組織在公平競爭的基礎上提供服務。同時，規范政府對公共服務的采購行為，建立健全招投標制度，為社會化服務組織參與市場競爭提供均等條件。二是要健全監管機制，確保服務質量。社會組織參與公共服務的市場化服務供給方式有一定的風險。一方面，建立市場準入機制和評價機制，確保社會參與提供的公共服務質量達標。明確服務行為規范，注重建立以服務對象為主的評價機制。另一方面，引導社會化服務組織按行業建立協會。通過協會制定行業管理章程，明確行業行為規范，加強行業監管，實現行業自律。

八、創新公共服務信息化運行機制

信息化既是有效的公共管理技術手段，也是推動行政體制改革的切入點和契機。一是打造“以公眾為中心”的電子政務平臺。積極推行電子政務各項工程，全面構筑電子政務網上平臺，實現網上辦公，網上與群眾互動交流。開發領導信箱與投資軟環境投訴中心、政務大廳、網上評議、建議提案辦理、網上聽政、政務論壇等欄目，構筑起市民與政府交流的平臺。二是構建城鄉一體化農村發展信息服務體系。通過政務外網的建設，全面構建覆蓋全縣的城鄉一體化農村發展信息服務體系，使農產品供求信息、農業實用信息進村入戶，提高農民的生產能力，增加農民收入。

九、發展公共服務評估評價機制

遵循科學規范、公開公正、注重實效、統籌安排、多元參與的原則，構建可評估的指標體系對公共服務相關機構進行評估，以促進公共服務水平和質量持續提高。一是構建可評估的指標體系，進行科學評估。設計切實可行的公共服務評價指標體系，采取自我評估、專家評價與公眾評議相結合的評估方法，定期對公共服務提供情況進行評估。二是積極合理地運用評估結果，改進服務效果。借助評估結果，對短期內能夠得到解決或改進的問題迅速采取針對性措施。有條件的公共服務機構可逐步將自我評估融入常規工作，不斷檢視并提高服務質量和效果。

（作者系中國人事科學研究院院長）