加強和創新社會管理切實提高社會管理科學化水平

陳冀平

加強和創新社會管理
切實提高社會管理科學化水平

陳冀平

加強和創新社會管理，是黨中央深刻分析全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期我國經濟社會發展要求，從黨和國家事業發展全局出發確定的一項重大戰略任務。2011年2月，中央舉辦了省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班（以下簡稱專題研討班），胡錦濤總書記和習近平、周永康等中央領導同志發表重要講話。中央還將就加強和創新社會管理出臺意見。加強和創新社會管理，已經成為當前和今后相當長時期內全黨上下必須努力破解的重大現實課題、必須切實完成的重要工作任務。

一、充分認識加強和創新社會管理的重要性和緊迫性

（一）黨中央、國務院對加強和創新社會管理始終不懈探索

從認識層面看，黨的十四屆三中全會提出，政府經濟管理部門要轉變職能，加強政府社會管理職能，保證國民經濟正常運行和良好社會秩序。黨的十六大以來，我們黨提出了科學發展觀和構建社會主義和諧社會等重大戰略思想，確立社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的中國特色社會主義事業總體布局，以保障和改善民生為重點的社會建設進一步加強，社會管理進入新的歷史階段。黨的十六屆四中全會提出，要加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新，深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，拓寬服務領域，發揮管理與服務的合力。黨的十七大強調，要健全社會管理格局，健全基層社會管理體制。黨的十七屆五中全會則進一步就做好社會管理創新各項具體工作提出了明確要求和工作任務。

從實踐層面看，經過長期探索和實踐，我國已經建立了社會管理工作領導體系，構建了社會管理組織網絡，制定了社會管理基本法律法規，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，探索形成了城鎮基本公共服務覆蓋流動人口、對特殊群體實行特殊關愛、培育綜合性社會組織、構建大調解工作體系、基層實施網格化管理、建設綜合性信息化平臺等一大批體現時代性、具有實效性的創新經驗成果。可以說，我國社會管理與國情和社會主義制度總體上是適應的，在實現經濟持續快速發展的同時，保持了社會大局穩定。

（二）社會治安綜合治理在加強和創新社會管理中發揮重要作用

實行社會治安綜合治理，是我國改革開放以來實施社會管理、維護社會穩定的重要舉措。2011年是中央決定成立中央社會治安綜合治理委員會20周年。20年來，社會治安綜合治理工作始終將完善社會管理作為重要任務，始終堅持各部門齊抓共管，廣泛發動和依靠人民群眾，形成了較為完善的體制機制、比較健全的工作網絡，在推動社會管理創新上體現了特殊優勢，發揮了重要作用，有力地維護了社會大局的穩定。

1991年《中共中央 國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》，將社會管理作為社會治安綜合治理工作的6個重要環節之一加以強調，明確了具體任務。2005年在全國部署開展的“平安建設”，更加強調加強社會管理。中辦、國辦轉發的《中央政法委、中央綜治委關于深入開展平安建設的意見》，將化解社會矛盾、加強社會管理作為平安建設的重要內容加以推動，從扎實推進農村和城市社區建設和管理，加強對各類社團和新經濟組織的管理，探索新形勢下流動人口等重點群體的教育、管理和服務工作，整合社會管理和社會服務資源，形成社會管理和社會服務的合力等方面提出明確要求。多年來，各級綜治部門在深入開展平安建設、扎實推進綜治工作中，立足源頭治理、預防為主，圍繞社會管理的重點人群、重點地區和影響社會和諧穩定的突出問題，做了大量卓有成效的工作，有力推動了社會管理創新。周永康同志在2010年全國社會治安綜合治理工作會議上強調指出，社會治安問題與社會矛盾緊密相聯，社會治安綜合治理說到底是對社會矛盾的綜合治理，是社會建設和社會管理的重要內容。

（三）準確把握當前社會管理領域存在的突出問題

胡錦濤總書記在專題研討班上指出，當前社會管理領域存在著人民內部矛盾多樣多發、流動人口和特殊人群管理和服務問題突出、刑事犯罪居高不下、公共安全事故頻發、非公經濟組織社會組織管理和服務問題突出、信息網絡建設管理面臨嚴峻挑戰、外部勢力千方百計插手等7個方面的突出問題，并從經濟、社會、思想文化、工作四個層面剖析了問題存在的多方面原因。

從綜治工作的角度看，隨著工業化、城鎮化、市場化、信息化和國際化深入發展，人流、物流、資金流、信息流、意識流大大加快，社會治安管理的動態性、開放性、流動性大大增強，管理的方法、手段也不相適應，工作存在不少盲區和空白點；由于發展中存在的不平衡、不協調、不可持續問題比較突出，地區之間、城鄉之間的發展差距以及部分社會成員之間的收入分配不斷拉大，由此引發的征地拆遷、勞資、醫患、交通、環境污染、物業服務管理等各種社會矛盾糾紛大量涌現；人們的競爭意識、民主意識、政治參與意識和維護自身權益意識明顯增強，價值觀念趨向多元化，群眾的利益訴求呈現多層次、多方面、多樣性的趨勢，對完善公共服務體系、實現基本公共服務均等化、促進社會公平正義提出了更高的要求，而現代公民意識尤其是法制意識還有待確立；此外，社會心態復雜，新經濟組織、新社會組織快速發展，流動人口以及境外來華人員增多，信息技術的迅猛發展和廣泛運用，都對社會管理提出了新的挑戰。

而社會管理工作本身也存在著一些比較突出的問題，一是思想認識上仍然存在重視不夠的問題，一些地區和部門在實際工作中，單純注重GDP增長，對加強社會建設和社會管理重視不夠，解決社會特殊群體的民生問題力度不大，落實社會治安綜合治理措施不到位，以致引發影響社會治安和社會穩定的重大惡性刑事案件和個人極端案事件；二是在工作理念上，以人為本、服務為先的科學理念還沒有牢固樹立，服務與管理割裂、脫節，重管理輕服務、重運動式管理輕長效機制建設的現象仍然比較突出，對流動人口、社會閑散青少年等特殊群體的服務管理工作存在薄弱環節，管理者與管理對象不能形成良性互動，公眾和社會組織參與社會管理的積極作用尚未得到充分發揮，管理效果難以實現最大化；三是對源頭預防、前端治理重視不夠，社會穩定風險評估機制沒有建立健全，群眾利益訴求表達渠道不夠暢通，矛盾糾紛排查化解不夠及時有效；四是基層基礎工作總體上仍較薄弱，基層力量分散、信息和資源不能有效整合，對影響社會治安和社會穩定的重點人群、重點地區等往往底數不清、情況不明、信息不靈，服務管理存在盲區、漏洞；五是一些領導干部和政法干警的素質能力不適應，不會做、不善做新形勢下的群眾工作，應對處理突發事件和復雜問題的水平不高，對互聯網和“兩新組織”管理引導的辦法和手段欠缺；六是法制化建設滯后，有關社會管理法律法規不健全、不完善，依法治理、依法管理不夠，存在執法隊伍法治理念不強、執法行為不規范等突出問題。面對這些突出問題，實現社會管理“管得到、管得住、管得好”，必須要從全局和戰略的高度，深刻認識加強和創新社會管理的重要性緊迫性，把思想認識和工作部署統一到中央加強和創新社會管理的重大決策上，把加強和創新社會管理置于更加突出的位置，深刻認識和準確把握社會管理規律，全面提高社會管理的科學化水平。

三、扎實推進社會管理創新重點工作

（一）下大力氣抓好流動人口和重點群體的服務管理

社會管理，說到底是對人的管理和服務，加強對人的管理和服務，是社會管理最基礎、最根本的工作，也是社會管理創新的重點、難點。解決人口管理的問題，根本是實現基本公共服務均等化，重點是要解決好流動人口和特殊群體的服務管理問題。一要解決好流動人口問題。關鍵要把流動人口納入實有人口管理體系。以實有人口為統攬，統籌解決社保、就醫、子女上學、公共衛生、住房等民生問題；實行“以證管人、以房管人、以業管人”的服務管理新模式，抓好以出租房屋為主的流動人口落腳點管理，掌握流動人口動態和趨向，提高服務管理能力和水平。二要解決好刑釋解教人員問題。關鍵是落實刑釋解教人員公民待遇。將安置幫教延伸至監所，幫助服刑在教人員掌握就業謀生的一技之長；落實刑釋解教人員出監所必接必送制度，使其感受到社會的關懷和溫暖；千方百計搞好過渡安置工作，給予生活出路，對確實惡習未改、可能再次違法犯罪的，嚴格加以管控，有效防止重新違法犯罪。三要解決好閑散青少年問題。閑散青少年中有兩個需要特別關注的重點群體，一個是有不良行為或嚴重不良行為的未成年人，要把有嚴重不良行為未成年人的教育管理作為重中之重，通過建立專門（工讀）學校來有效預防其走上違法犯罪的道路。另一個就是流浪乞討青少年，要繼續完善流浪乞討少年兒童保護中心建設，加強對流浪乞討兒童的救助、服務和管理。四要解決好精神病患者問題。加強對心態失衡、性格偏執對象的心理疏導工作，防范個人極端事件的發生；抓好易肇事肇禍精神病人排查，建立重性精神病人管理治療信息庫，逐人制定救治、服務、管理措施；政府要逐步增加對肇事肇禍精神病人收治管理工作的財政投入，采取建設安康醫院和在普通醫院增加?？浦委煷参坏却胧鉀Q收治能力不足的問題；對曾經肇事肇禍和有嚴重肇事肇禍傾向，家庭又無力承擔醫療費用的重性精神病人要由政府免費收治。

（二）將矛盾糾紛納入黨和政府主導的維護群眾權益軌道

現在許多社會矛盾，特別是引發群體性事件的社會矛盾，出現苗頭時往往沒人發現，發現了也沒有認真化解，直到最后升級激化。浙江“楓橋經驗”最重要的一條，就是“小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交”，“抓小”、“抓早”、“抓苗頭”，使矛盾和問題解決在基層和萌芽狀態。一要抓好排查。深入群眾，了解社情民意，掌握群眾疾苦，暢通群眾訴求表達渠道，用群眾工作統攬信訪工作；完善領導干部接訪、下訪等制度，真心傾聽群眾呼聲，真情解決合理訴求，有效維護群眾合法權益?，F在各地在鄉鎮（街道）建立綜治工作中心，就是暢通群眾訴求渠道，及時發現和主動化解社會矛盾的生動實踐。二要抓好社會矛盾大調解工作。構建社會矛盾大調解體系，整合人民調解、行政調解、司法調解等多種資源和力量，讓人民調解發揮基礎性作用，促使具備行政管理職能的部門共同開展群眾工作，提高調解效率，為群眾排憂解難。三要做好社會穩定風險評估。在重點領域、重點行業建立健全社會穩定風險評估機制，將社會穩定風險評估作為重大決策、項目、事項出臺實施的前置程序和必備條件，推行對涉及群眾切身利益的重大決策和重大項目工程社會公示、聽證等制度，充分聽取涉及群眾和社會各方面意見，尊重民意，維護民權。

（三）進一步加強公共安全體系建設

公共安全涉及人民群眾的生命財產安全，是人民群眾始終關注的重點領域。一要健全食品藥品安全監管機制。如果不能有效確保食品藥品安全，政府的執政能力和公信力就要受到社會質疑、就要在群眾心中打折扣。要進一步加強監管，落實監管部門責任，建立起食品藥品質量追溯制度，形成來源可追溯、去向可查證、責任可查究的安全責任鏈。二要健全社會治安防控體系。堅持打防結合、預防為主，專群結合、依靠群眾的方針，以社會化、網絡化、信息化為重點，進一步加強人防、物防、技防建設，重點建立市、縣、鎮、村四級聯網的視頻監控系統，擴大技防設施的覆蓋面；加強重點地區、重點場所社會治安綜合治理；特別要做好組織發動群眾的工作，組建多種形式的群防群治隊伍，構筑人民戰爭的銅墻鐵壁，這是綜治工作專群結合、依靠群眾優勢的重要體現。三要健全應急管理機制。分類建立健全突發事件應急體系，加強應急處置隊伍建設，提高風險防范和應急處置能力，完善自然災害、災難事故、公共衛生事件、社會安全事件的監測預警、信息報告、應急處置、社會動員、輿論引導等工作機制。

（四）著力破解非公有制經濟組織、社會組織管理難題

非公有制經濟組織多是非公企業，關鍵是要維護非公有制經濟組織員工的合法權益，不斷提高非公有制經濟組織對服務和管理員工的社會責任的認識。一要推動非公有制經濟組織建立健全黨團組織和工會、共青團及女職工委員會，完善內部治理結構，改善員工工作和生活環境，加強人文關懷。二要建立健全非公有制經濟組織勞動關系協調機制，依法實行勞動合同和集體合同制度，完善非公有制經濟組織員工工資集體（平等）協商機制、正常增長機制、支付保障機制，切實保護員工合法權益不受侵害。三要落實企業法人維護企業安全穩定和參與社會管理的責任，完善內部安全防范措施，積極參與轄區社會治安綜合治理。

通過社會組織來承擔過去由政府承擔的部分職能，是社會管理創新的重要任務。一要建立社會組織分類發展、分類監管機制。重點培育和優先發展經濟類、公益慈善類、城鄉社區社會組織和民辦非企業單位，積極促進其成熟發展。二要堅持一手積極引導發展、一手嚴格依法管理。構建統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，進一步明確管理主體，落實管理責任。

（五）全面提高信息網絡管理水平

信息網絡管理體系建設，重點是把虛擬社會作為現實社會來管理，統籌網上網下，最大限度減少虛擬社會的負面影響。一要落實信息網絡管理責任。明確電信運營企業、接入服務企業、域名注冊管理服務機構、信息服務企業和信息發布者等主體的法律責任，提高依法、規范、系統、動態管理的能力和水平。二要建立網上輿論引導機制。加強網絡輿情分析研判，做好突發事件網上輿論引導，建立新聞發言人制度，第一時間發布權威信息，減少負面報道，避免惡意炒作。三要健全網上網下結合的綜合防控體系。建立對網上影響國家安全、民族團結、經濟秩序、社會穩定問題的監測、研判、預警、處置機制，建立網上有害信息監管和查處機制，提高處置網上煽動策劃指揮、網下串聯行動的能力。

（六）努力塑造良好的社會道德風尚

一要著力提升全民族文明素質。將提升全民族文明素質作為加強和創新社會管理、促進社會和諧穩定的基礎性工程抓好抓實，加強社會主義核心價值體系建設，堅持不懈用馬克思主義中國化最新成果武裝全黨、教育人民，用中國特色社會主義共同理想凝聚力量，使全國各族人民進一步堅定走中國特色社會主義道路的信心和決心。二要加強對群眾的教育引導。堅持服務群眾與教育群眾相統一，既要幫助群眾解決生產生活中的實際困難，努力滿足群眾在教育、勞動就業、社會保障、醫療衛生、住房等方面的基本需求，又要教育引導群眾以合理合法形式表達利益訴求、解決利益糾紛。三要增強社會誠信。制定社會信用管理法律法規，完善社會誠信行為規范，建立符合我國國情的公民個人和企事業單位信用管理制度，通過自律、他律、互律使公民、法人和其他組織的行為符合社會共同行為準則。

（七）深入推進基層社會管理和服務體系創新

社會管理創新要把重心放在夯實基層基礎上，采取措施夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，為社會管理奠定堅實基礎。一要把基層的力量整合好。構建基層綜合管理服務平臺，積極推進鄉鎮（街道）綜治工作中心建設，完善運行機制，實現治安聯防、矛盾聯調、工作聯動、問題聯治、平安聯創。二要強化基層黨政組織的社會管理服務職能。全面推進各領域黨的基層組織建設，實現黨組織和黨的工作覆蓋全社會；規范鄉鎮（街道）職責，把鄉鎮（街道）工作重心調整到社會管理和服務上來，充分發揮基層組織引領服務群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾的重要作用。三要提高社區（村）自治組織社會管理和服務功能。強化城鄉社區（村）自治，充分發揮基層群眾團體和自治組織參與基層社會管理的重要作用，建立健全以黨組織為核心，基層政府行政管理與基層群眾自治相結合的基層社會管理格局；建立完善網格化社會服務管理模式，把人、地、物、事、組織等要素全部納入網格進行管理，科學劃分管理單元網格，科學配備社會服務管理力量，實現管理精細化。

（八）充分發揮法制化在社會管理中的支撐作用

社會管理要實現有效、高效、長效，必須走依法管理的道路，貫徹落實依法治國基本方略，逐步把社會管理各項事務納入法制軌道。當前，中國特色社會主義法律體系已經形成，為社會管理工作提供了必要的法律支持。但也要看到，社會管理情況比較復雜，社會管理的法治化有待加強。因此，一要加強社會管理領域立法。制定或修改完善有關法律法規，構建多層次、協調配合、功能互補的社會管理法律體系，為創新社會管理提供法制保障。二要嚴格執法。嚴格執行社會管理法律法規，圍繞社會管理的重點領域、重點項目、重點對象，做到嚴格執法、公正司法，及時妥善化解社會矛盾糾紛，防止因行政管理缺位、越位等引發的矛盾糾紛涌入司法解決的渠道。三要加強法制宣傳教育。大力弘揚社會主義法治精神，形成自覺學法、守法、用法的良好社會氛圍。

（九）以信息化為社會管理創新的重要手段

信息化建設是提升社會管理效能的必由之路，是實現動態條件下社會管理的有效手段，也是加強社會管理的重要基礎工作。一要解決當前社會管理中各項工作底數不清、情況不明、信息不靈的問題。完善各種社會管理基礎信息的采集、共享機制，認真做好經常性排查、專項排查、定期排查和滾動排查工作，摸清底數，掌握情況，加強動態分析和綜合研判。二要解決各類社會管理信息來源渠道多頭、資源浪費、信息不實等問題。從基層開始，逐步整合政法等有關部門的信息平臺和數據資源，建設全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全的社會管理綜合信息系統。三要運用信息化手段提高服務水平。利用互聯網的發展，實現網上管理、網上防控、網上審批、網上辦案、網上服務、網上引導一體化，提高社會管理水平和覆蓋面。

四、關于加強和創新社會管理的幾點思考

（一）必須以理念創新帶動體制機制和方法措施的創新

理念是行動的先導。加強和創新社會管理，要在科學發展觀的指導下，實現理念創新，進而帶動體制機制和方法措施創新。當前，要牢固樹立以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，關口前移、源頭治理，科學管理、提高效率，統籌兼顧、協商協調，依法管理、綜合施策等科學理念，其中核心是以人為本。以人為本是科學發展觀的本質要求和核心思想，也是社會管理創新必須始終堅持的根本原則。一要處理好經濟建設和社會建設的關系。解決存在的重經濟建設、輕社會建設的問題。經濟建設是基礎，但經濟發展、社會穩定的根本目的，是為了人民群眾謀利益。要大力推進以保障和改善民生為重點的社會建設。只有這樣，社會管理創新才能真正貫徹以人為本理念，取得實實在在的效果。二要處理好管理與服務的關系。解決存在的重管理、輕服務的問題。管理和服務是兩個概念，不能互相替代，但必須緊密結合，有機統一。社會管理創新，就是要在管理與服務的緊密結合、有機統一上提出新措施。要在過去管理工作基礎上，增加服務的內容，通過服務好，實現管理好的目的。三要處理好政府管理與社會自我管理的關系。解決存在的政府包攬和群眾組織行政化，企事業單位職責不清，社區自我管理、自我服務功能沒有充分發揮，群眾參與渠道不暢等問題。政府要積極轉變職能，更加注重公共服務和社會管理，職能部門和管理人員要切實轉變觀念和思路，克服以管理者自居的特權意識，逐步實現由控制型管理方式向服務型管理方式轉變。四要處理好防范與處置的關系。解決存在的重處置、輕防范的問題。要從前端入手，加強源頭治理，不能總是處于被動應對狀態。

（二）必須把維護群眾的利益作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點

習近平同志在專題研討班上指出，一切社會管理部門都是為群眾服務的部門，一定要把全心全意為人民服務的根本宗旨貫徹始終；一切社會管理工作都是為群眾謀利益的工作，一定要把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益貫徹始終；一切社會管理過程都是做群眾工作的過程，一定要把群眾觀點、群眾路線貫徹始終。所有社會管理部門都是群眾工作部門，都不能不做群眾工作，要急群眾之所急、想群眾之所想，要問計于民、問政于民、問需于民，把所有工作的出發點和落腳點都放在為人民群眾謀利益上。要把群眾社會管理的主體作用發揮好，一方面，社會管理部門要提高依法行政、科學行政、民主執政的能力和水平，另一方面，要通過社會管理工作變“為民做主”為“讓民做主”。中央在全國開展“平安建設”，既是因為影響社會平安的因素多，群眾期盼平安，也是因為平安建設能充分調動群眾參與的積極性和主動性。因此，社會管理創新必須得到群眾的擁護和支持，必須要讓群眾參與進來，這是社會管理創新的力量源泉。

（三）必須從當地的實際出發突出重點、破解難點

當前社會管理有許多亟待解決的問題。社會管理創新，要首先弄清影響社會和諧穩定的突出問題，把解決這些問題的社會管理創新項目納入“十二五”規劃，推動社會管理創新的項目化、精細化。要根據創新的難易程度，分輕重緩急逐步推進，定期形成階段性成果，讓群眾實實在在感受到社會管理創新的效果。社會管理創新，貴在創新，重在管理。只要實踐需要、現實可行、群眾滿意的，就要大膽地去試，積極開拓創新，不僅要在社會管理的人財物保障上破解難題，而且要勇于突破體制機制的束縛。要重點抓好社會管理創新綜合試點工作，綜合試點地區一定要先走一步，積極探索創新，不斷積累經驗，真正讓試點發揮示范作用。

（四）必須始終把加強和創新社會管理重點放在基層

社會管理創新，要確保基層工作有人抓、有人管，能抓會管。建設鄉鎮（街道）綜治工作中心，就是要整合資源、整合力量，讓工作措施在基層得到有效落實。要把綜治工作中心建設成為鄉鎮（街道）掌握社情民意、化解矛盾糾紛的信息站，落實責任、跟蹤問效的督導站，疏導矛盾、化解糾紛的減壓站和為人民群眾排憂解難的服務站。一要把排查矛盾糾紛、排查社會治安重點地區、排查公共安全隱患和排查違法犯罪高危人員作為重要任務，推動“四個排查”的制度化、常態化、長效化。二要在“聯”字上下功夫，進一步完善矛盾聯調、治安聯防、工作聯動、問題聯治、平安聯創、服務管理聯抓的工作機制，實現對部門基層力量的優化整合。三要加強制度建設，進一步健全完善議事例會制度、首問責任制度、情況報告制度、督查督辦制度和檢查考核制度，明確責任，完善流程，加強管理，促進綜治工作中心各組成部門、各環節、各崗位之間協調配合。四要注重上下對接，推動綜治工作中心與縣（市、區）工作平臺對接，與村、社區和規模企業綜治工作站對接，實現良性互動。

（五）必須充分發揮綜治優勢完善社會管理格局

社會治安綜合治理工作是我們黨的一大創造，20年來在黨委政府的統一領導下，堅持協調各成員單位齊抓共管、調動全社會力量共同參與，形成的體制機制與中央構建社會管理新格局“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”要求是一致的。事實證明，社會管理單靠一個部門單打獨斗是無法有效解決問題的。加強和創新社會管理，必須注重發揮社會治安綜合治理的體制機制優勢，發揮好黨的領導的政治優勢、部門單位齊抓共管的優勢、手段方法的整體優勢、工作網絡的優勢、專群結合依靠群眾的優勢等等，特別要發揮好社會治安綜合治理領導責任制、目標管理責任制和一票否決權制的重要作用，以責任為帶動，確保各項工作措施落到實處、取得實效。

（作者系中央綜治委副主任、中央政法委副秘書長、中央綜治辦主任）