農村集體土地登記發證情況與對策
——以寧波市為例

寧波市國土資源局 周力豐 萬江波 丁永平 葉 盛

農村集體土地登記發證情況與對策
——以寧波市為例

寧波市國土資源局 周力豐 萬江波 丁永平 葉 盛

一、引言

農村土地確權頒證，是黨的十七屆三中全會作出的一項重要決策和部署，是推進農村土地使用制度順利進行的基礎和保證，是保證農村土地依法流轉的前提。農村集體土地產權的明晰與否，關系到今后土地流轉是否成功、集體受益是否落實、農村是否穩定等一系列問題。

根據黨中央《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的精神和市委市政府的有關要求，寧波市對農村集體土地登記發證情況開展了調研，基本摸清全市農村土地確權登記發證工作的基本情況和存在的主要問題。本文以寧波市農村土地登記發證調研情況為基礎，分析集體土地登記發證中普遍存在的問題和原因，并提出了相關的政策建議，為更有效地指導農村土地確權登記工作及進一步出臺相關政策提供了參考依據。

二、調研方式

調研組通過下發放調研提綱的形式，對寧波市農村土地登記發證情況進行調研。各縣（市）、區（分）局對此次調研工作都非常重視，分別選擇一個典型鄉鎮作為試點進行調查分析，并組織人員認真編寫調研分析材料。再次基礎上組織召開了全市農村土地登記發證工作研討會，討論農村集體土地登記發證中的難點、熱點及對策。

三、基本情況

農村土地登記工作主要包括農村集體土地使用權登記和農村集體土地所有權登記。

1、農村集體土地使用權登記情況。農村集體土地使用權登記包括農村集體建設用地和宅基地使用權登記，主要工作是農宅基地登記發證工作。寧波市大部分縣（市）、區是從1992年初開展農村宅基地初始登記發證工作，至1993年底基本完成。初始登記時，各地以村為單位，村村發動，全面推開，宅基地調查確權工作由各縣（市）、區局（分局）組織，具體工作由各鄉（鎮）及所屬的村委會選擇熟悉情況、有一定文化水平的工作人員組建調查辦負責實施，各（分）局主要做好業務指導工作，全市農村宅基地初始登記的發證率達90%以上。隨后，各地農村集體土地確權登記工作在各（分）局地籍部門的業務指導下由基層國土所具體承擔，主要是日常變更登記和對依法批準的新增宅基地進行確權登記。但在1999年以后，由于宅基地使用中存在違規行為比較突出，登記發證率較低。

據統計，截止2009年底，全市共頒發集體土地使用證149.89萬余本，其中集體建設用地使用權證12.2萬本，宅基地使用權證137.69萬本。

2、 農村集體土地所有權登記情況。寧波市于2006年在全市范圍內119個鄉鎮、2842個村開展農村集體農用土地所有權登記發證工作。根據浙江省人民政府辦公廳《關于開展集體農用土地所有權登記發證工作的通知》（浙政辦發〔2004〕81號）要求，全市范圍內的農村集體所有農用土地，均屬這次集體土地所有權登記發證范圍(不包括農民集體所有的非農建設用地，林地按《中華人民共和國森林法》的規定，也沒有列入本次登記發證范圍)。依照《浙江省集體農用土地所有權登記發證實施細則》的要求，各縣（市）、區國土部門依據2005年土地利用現狀更新調查成果，通過實地調查核實，依法確認集體農用土地的位置、界線、范圍、用途、數量，并進行登記發證。我市集體農用土地所有權證的登記工作歷時近兩年時間，于2007年年底基本完成，全市共發放土地所有權證書約13500本，發證率達99%。

四、存在的問題及原因分析

在土地登記工作中，農村土地確權頒證問題較多、困難最多、難度最大，這也是全國普遍存在的共性問題。

1、 “一戶多宅”現象較為普遍。《土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但對“一戶一宅”如何理解和掌握，尤其是“戶”的含義，現行的法律法規沒有明確規定。由于各種原因，各地都存在著不少“一戶多宅”的情況，產生這種現象的原因有很多，具體原因包括：一是歷史原因，法律法規不健全，管理松懈造成的；二是建新不拆舊，近年來隨著規劃調整和村民為改善居住條件而異地拆建戶，新房建成，舊房未拆，造成了事實上的一戶多宅；三是由于繼承造成一戶多宅；四是由于接受贈與或購買住宅造成一戶多宅；五是其他原因。對一戶實際使用多處宅基地的，應如何登記發證是一個有待解決的問題。

2、 違規使用宅基地。長期以來，農村住宅建設缺乏統一規劃，農民建房選址隨意性大，節約用地意識非常淡薄，農村宅基地少批多建或占地位置位移等情況比較突出，由于土地權屬權源資料不全，難于確定宅基地合法用地界址。按照現行法律法規，對農民建房違法行為的處罰難于執行到位。對存在部份違規的宅基地，如何確權登記，一直是困擾農村宅基地登記工作的一大難題，也是近幾年宅基地使用權登記率低的主要原因。

3、 宅基地初始登記存在問題。宅基地初始登記時，由于受當時條件限制，工作人員業務水平參差不齊，人們產權意識薄弱未引起足夠重視等等因素的影響，存在著一些問題，主要有以下幾個方面：一是受測量技術限制，地籍測量面積有誤差甚至錯誤；二是權屬來源依據不足，大多以具結書或村里出具證明為依據；三是權屬調查存在不規范現象。

據各地反映，近5年來因農村宅基地權屬糾紛引起的信訪、行政復議和行政訴訟呈現高發事態，發生權屬糾紛和行政訴訟案件主要有以下兩個特點：一是時間相對集中，發生糾紛案件的土地證書大多是初始登記時頒發的；二是受拆遷賠償利益驅動，因遺產繼承、分家析產等引起糾紛。

4、 農村集體土地所有權登記存在問題。一是集體土地所有者的主體確定問題。在村一級，無論是經濟組織，還是村委會，都有獨立的法人，但各村民小組的法人不明確。因此，2007年我市在開展集體農用土地所有權登記發證工作時，各縣（市）區基本上是將集體土地所有權確定給行政村一級集體，只有個別縣將集體土地所有權確定給村民小組。二是集體土地所有權登記范圍不完整，不能滿足國家政策和部里要求。根據浙政辦發〔2004〕81號文件規定，已完成的集體土地所有權登記只包括農用地，不包括農民集體所有的非農建設用地和未利用地。另外，農用地中的林地也沒有納入本次登記發證范圍，省政府81號文件要求林地所有權由林業主管部門根據《中華人民共和國森林法》規定進行登記。

5、 其他問題。一是由于對“戶”這一概念的理解差異，導致農村宅基地使用權登記產生混亂現象，目前立法對戶的界定還是比較模糊，使“一戶一宅”土地登記原則缺乏可操作性。二是個別地方宅基地使用權證書統一存放在村委會，未真正發到農民手中，登記檔案也存放在村委會，出現檔案丟失或篡改現象。三是農民生產需要借貸資金，借貸資金需要抵押，2010年年初江北區和象山縣人民政府出臺農村住房所有權抵押登記政策，國土部門面臨著宅基地使用權如何抵押登記的問題。四是農戶內部成員分戶后，宅基地使用權分割和繼承規則需要完善。五是農村地籍基礎工作有待加強，農村居民點地籍調查及信息化建設工作滯后，農村宅基地登記沒有實行信息化管理。

五、政策建議

農村集體土地的確權與登記直接關系農民的切身利益，涉及面廣，影響深遠，不同利益群體立場和訴求有差異，處理不好容易激化矛盾，給社會帶來不安定的因素，必須妥善處理。針對農村集體土地登記工作中存在的主要問題，結合相關法律法規，從以下幾個方面提出建議：

（一）集體土地所有權登記主體及范圍需明確

1、集體土地所有權主體確定。我國《土地管理法》第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

因此，在法律上村農民集體所有的土地，既可以由村集體經濟組織經營和管理，又可以由村民委員會經營和管理。建議屬于村農民集體所有的土地，應優先確權給村集體經濟組織，它代表著農村集體組織全體成員的利益。村民委員會是基層群眾性自治組織，僅能在村集體經濟組織未建立的情況下，代替行使土地所有權。同樣，屬于鄉（鎮）農民所有的土地，其所有權應確認給鄉（鎮）農村集體經濟組織。

關于村民小組的主體資格，《農村人民公社工作條件修正草案》（1962年9月27日中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過）第二十條規定：生產隊是人民公社中的基本核算單位。它實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生產，組織收益的分配。第二十一條規定：生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。根據以上條款，歷史上已屬于村民小組（人民公社時稱生產隊）所有的土地，就應該直接確權給各村民小組農民集體。考慮村民小組組織機構不健全的實際，在具體登記發證時，可采取“組有村管”的方式，將《集體土地所有證》發放到村，由村委會代管。

2、集體土地所有權登記的范圍。結合第二次土地調查，充分利用調查成果，各地要及時開展集體土地所有權變更登記工作，以二次調查成果或年度變更調查數據為基礎，將集體所有土地范圍內的林地、耕地及建設用地等各類用地納入集體土地所有權登記發證范疇，保證土地登記的統一性，為城鄉地政統一管理奠定堅實基礎。

（二）“一戶多宅”在登記中處理

農民宅基地土地使用權登記，堅持一戶一宅。農民合法使用的宅基地為一戶一宅的，依法予以登記。對于一戶多宅的情況，應當以現有的法律政策為基礎，根據產生的原因的不同分別進行處理：

1、對于歷史原因造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，土地登記機構可以根據原國家土地管理局所頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》的有關規定辦理。2、如果一戶村民的兩處宅基地面積合并，沒有超過面積標準的，土地登記機構可以受理其第二宗宅基地登記申請。3、對于因繼承造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，土地登記機構可以受理。4、對于因接受贈與、購買住宅以及其他原因造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在國家規范宅基地流轉的法律或政策出臺之前，土地登記機構不得受理。

（三）對宅基地超占部分處理

嚴格執行宅基地面積標準，宅基地面積不得超過規定標準，對宅基地超占面積的，在辦理登記時按下列情況處理：

1、1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的 ， 可按現有實際使用面積進行登記。

2、1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行登記。

3、1987年《土地管理法》實施后，農村村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行登記。其面積超過當地政府規定面積標準的，在土地登記簿和土地證書內注明超過標準面積的數量。

上述各時間點，以用地批準文件為準，不能提供批準文件的，可依據早期地籍圖、地形圖或影像圖判斷建房時間。

（四）明確“戶”的具體內涵

《土地管理法》規定農村宅基地實行“一戶一宅”的原則，要求宅基地使用權的取得必須以戶為單位，因此對戶的內涵的界定直接關系到法律的適用，但目前沒有一部法律闡述其具體的內涵。《中華人民共和國戶口登記管理條例》第五條規定：“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主”。但該條例規定僅是滿足戶籍管理的需要，與《土地管理法》等相關法律規定中的“戶”的內涵不盡相同，不能滿足規范農村宅基地使用權管理的需要。實踐中，應以獨立的戶籍登記為依據,同一戶籍登記的人數均屬一戶，但在冊人口中的非農業戶口不能享受農村宅基地。另外對大齡青年和已婚青年等符合分戶條件的應給予分戶，按新的“戶”來處理。建議在今后市政府出臺的文件中對“戶”的概念作出解釋，明確“戶”的具體內涵，以提高法律規定的可操作性。

（五）其他不予土地登記的幾種情況

一是空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不予土地登記。已經登記確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，收回土地使用權，辦理土地注銷登記。二是農民宅基地少批多用、未批先用等違法用地必須依法進行處理，未經處理不得予以確權登記。三是嚴格執行城鎮居民不能在農村購買和違法建造住宅的規定。對城鎮居民在農村購買和違法建造住宅申請宅基地使用權登記的，不予受理。四是對于因建新不拆舊造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前，土地登記機構暫不受理。

（六）建立統一的農村土地登記制度

以現行有關法律、法規和不動產登記體制，農村集體土地登記由所在地的縣級以上人民政府的多個管理部門負責。其中：集體土地所有權（不包括林地）和集體建設用地使用權登記由縣級土地主管部門負責；農村住房房屋所有權登記由房產主管部門負責；土地承包經營權登記由農業主管部門負責；國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級林業主管部門負責登記。由于農村集體土地登記機關的不同，各自的登記辦法、程序不盡相同，相應的土地權屬證書也不同。

建議：一是建立農村宅基地使用權與農民住房所有權統一登記的制度；二是包括林地在內的集體土地所有權由土地主管部門登記。

（七）開展農村宅基地普查工作

各地要加快推進全市農村地籍調查，建立健全農村地籍信息管理系統，因地制宜地組織開展一次農村宅基地普查工作，重點對“空心村”、閑置宅基地、空置農村住宅和“一戶多宅”的調查清理。對已經發放的宅基地使用權證，經清理發現存在問題但仍符合發放宅基地證條件的，要嚴格按照宅基地管理的規定，健全必備的材料后，換發土地證書；對不符合條件的，收回舊證，不予換發新證。要將宅基地使用權證書發放到農戶手中，嚴禁以統一保管等各種名義扣留、延緩發放土地權利證書，切實維護農民的合法權益。要結合土地登記規范化建設，加強宅基地使用權登記發證資料的管理，保證宅基地使用權登記檔案資料的全面、完整和規范。

（八）完善農村宅基地確權登記制度

按照現行國家法律、法規和政策規定，對市級和各縣（市）、區歷年來制定的政策規定進行一次清理，進一步健全和完善農村宅基地管理制度，制定市一級統一的、效力比較高的農村宅基地確權頒證的基本規則。