對基本農田保護的法律思考

長興縣國土資源局 黃偉杰

對基本農田保護的法律思考

長興縣國土資源局 黃偉杰

一、保護基本農田的責任追究機制

對于占用或破壞基本農田的行為，我國建立了責任追究機制。《土地管理法》第七十四條規定：“違法本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《基本農田保護條例》第三十三條規定：“違反本條例規定，占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應由法律若干問題的解釋》第三條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰：（一）非法占用耕地‘數量較大’，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。（二）非法占用耕地‘造成耕地大量毀壞’，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或嚴重污染。”

綜觀這些處罰措施，對于占用或破壞基本農田的行為，一般是責令限期改正，恢復種植條件，并可處以罰款；對于情節嚴重，構成犯罪的，以非法占用耕地罪追究刑事責任。

二、對占用、破壞基本農田責任追究機制的分析

我們注意到，對于法律法規明令禁止的“占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”的行為，不管是有關土地法律法規中的責任追究條款，還是刑法中的罪責條款，以及最高法院的專門司法解釋，都沒有明確其懲罰措施。實踐中，出現了針對此類行為適用針對“占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農建設”所規定的處罰措施的諸多案例，對于情節嚴重的，也以非法占用耕地罪論處。

筆者以為，有關法律法規的規定在對占用、破壞基本農田的責任追究上有失偏頗，主要體現在對“占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”的行為沒有明確其懲罰措施。

早在1998修訂的《土地管理法》中，就曾明確規定“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。”此后，在有關基本農田保護的法規政策中，都有禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的規定。特別是在2004年，針對各地出現的以農業結構調整和發展農業經濟為名占用基本農田進行林果業種植和挖塘養魚的現象，國務院以1號文件的形式專門發布了《國務院關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》，再次重申禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。國家三令五申，足見重視。

我國實行的是最嚴格的耕地保護制度，但在責任追究機制上的不完善會導致實踐中鉆法律漏洞的情況發生。雖然實踐中對于占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的情況也采取責令整改，恢復種植條件，并可處以罰款的處罰措施，對定罪量刑也適用非法占用耕地罪，但筆者認為，這種做法并不為妥。理由有三：

1、國家高度重視基本農田的保護，對占用基本農田的行為三令五申，嚴厲禁止。如果國家只是明令禁止，而不制定與其對應的處罰措施，則會產生類似于“無救濟即無權利”的效果，對此類行為會因沒有制裁懲罰機制而使國家的有關法律、法規和政策形同虛設。

2、“占用基本農田發展林果業和挖塘”是與“在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物”具有同一性質的占用、破壞基本農田的行為，而針對后者，有關法律法規均制定了比較完善的救濟處罰措施。這不得不讓人對國家立法的科學性和體系性產生懷疑。

3、我國不是判例法國家，司法實踐中出現的參照“在基本農田保護區內建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物”，對“占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”行為以“非法占用耕地罪”進行定罪處罰的判例在我國并不具有先例的援用效力，其對后來的此類行為并不具有法律約束力。

4、“法無明文規定不為罪，法無明文規定不處罰”，如果針對占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的行為不明確規定其法律后果，將產生立法上的漏洞，使以打著農業結構調整等為名的占用基本農田的行為有機可乘，不利于對基本農田的嚴格保護。

三、完善保護基本農田責任追究機制的建議

綜上所述，筆者認為，為了切實保護基本農田，貫徹執行最嚴格的耕地保護制度，有力打擊現實中時有發生的占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的違法行為，立法上的這一缺陷亟待改善。筆者認為，要彌補這一立法上的漏洞，現階段可采取的措施有兩種：

第一種是以最高人民法院司法解釋來完善責任追究機制。鑒于《土地管理法》、《基本農田保護條例》以及《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應由法律若干問題的解釋》中的責任追究條款均是將“占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土”直接列出，加以明示，所以，不需要對有關法律、法規和司法解釋進行大的修改，只需在這些責任追究條款中將“占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”作出明示即可。但這涉及到國家法律和國務院行政法規的修改，程序比較復雜，考慮到實際中占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的行為還屢禁不止，目前比較切實可行的辦法是通過最高人民法院的司法解釋將這一行為納入責任追究條款之中，真正做到對這一類占用、破壞基本農田行為的處罰、定罪有法可依。

第二種是以地方立法來完善責任追究機制。一些地方性法規已將占用基本農田發展林果業和挖塘養魚的行為納入了責任追究條款，如《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十一條規定：“在耕地上發展林果業、養殖業，導致糧食種植條件毀壞的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期恢復原種植條件，逾期不恢復的，處以耕地開墾費一倍以上二倍以下的罰款。”因此，可以考慮將針對這類行為的責任追究機制在全國范圍予以推廣，將針對這類行為的責任追究條款納入各地的地方性法規之中。但是，由于權限及效力的局限性，地方性法規不能對這類行為的刑事責任規定適用“非法占用耕地罪”，所以還需要更高級別的法律，即國家層面的立法來統一對這類行為的定罪處罰。

結合前面的分析，比較可行的方法是在最高法院的解釋中規定將這類行為以“非法占用耕地罪”論處，以便于在全國范圍內統一對這類行為的刑事責任追究機制。

我國對基本農田的保護，決心堅定，但有關措施，特別是對占用、破壞基本農田的責任追究還需加以完善，只有這樣，才能真正將保護基本農田納入法治的軌道上來，為基本農田提供堅決而有力的保障。