堅持節約優先戰略 創新集約發展理念切實提高土地資源節約集約利用水平
——在全省土地利用管理工作座談會上的講話

浙江省國土資源廳總規劃師 盛樂山

堅持節約優先戰略 創新集約發展理念切實提高土地資源節約集約利用水平
——在全省土地利用管理工作座談會上的講話

浙江省國土資源廳總規劃師 盛樂山

一、科學研判當前面臨的經濟社會發展形勢

當前，國土資源工作依然面臨著保護資源和保障發展的雙重壓力和兩難局面，土地資源要素瓶頸約束進一步顯現。從土地利用管理的角度看，要承擔收儲、供應、市場、資產、價格等重要任務，政策性、專業性很強，任務十分繁重、責任十分重大。一方面2011年土地供需矛盾將會進一步加劇，土地節約集約利用面臨更大壓力；另一方面經濟發展方式轉變進一步加快，土地利用方式轉變面臨更高要求。

一是宏觀經濟形勢。“十二五”期間，我省將按照“一個平穩、四個高于”的要求，全面啟動海洋經濟發展示范區建設、全面實施14個產業集聚區建設、大力發展現代服務業、著力推進經濟轉型升級。而土地利用管理，與宏觀經濟緊密相連、與群眾利益休戚相關。土地供應要圍繞這些重點行業和領域，比如說省政府確定的9大戰略性新興產業、11個產業轉型升級規劃項目、42個現代產業轉型升級示范區建設、“三位一體”的港航物流體系建設等，都要求我們要超前謀劃、統籌兼顧，采取有保有壓的策略，為經濟社會全面可持續發展提供土地資源保障。

二是土地供需形勢。隨著“十二五”規劃的實施，各地加快發展的熱情和政策周期效應將會更加凸顯，對資源的需求必將呈現更加強勁的增長態勢。根據浙江省“十二五”土地資源保障能力分析，我省“十二五”期間平均每年建設用地的需求達到53萬畝。而國家每年下達的計劃指標只有25萬畝左右、缺口超過一半，土地供需矛盾十分尖銳。要解決土地供需緊張的矛盾，根本出路在于節約集約利用、在于內部挖潛使用，土地利用管理任重道遠。

三是房地產業形勢。改革開放三十年以來，群眾的消費需求已實現從吃穿用到住行的轉變，而住有所居是群眾最為關切、最為休戚相關的事情。據測算，我省2010年的城鎮住房自有率已經超過90%，人均建筑面積超過37平方米，但需求依然那么旺盛。領導、媒體、社會和普通百姓，對房地產業、土地財政議論紛紛，房地產業已經成為社會熱議的一個話題。今年，要做好房地產用地的調控與管理任務十分艱巨，如何把握好房地產用地供應的數量、結構、區域、時序，將考驗我們的智慧。

四是批后監管形勢。我省是在全國最早開發批后監管系統，建立建設項目用地復核驗收制度，全面實施批后監管的省份。隨著土地供應保有量的增加，貨幣政策從寬松到常態和穩健、甚至適度從緊的轉變，國家對批后監管要求的提高，批后監管任務將十分繁重、形勢非常嚴峻。由于土地價值的提升，違規項目監管和處置的難度十分巨大。尤其是房地產業用地項目，情況非常復雜，處置難度更大。

五是節約集約形勢。浙江“十二五”發展的主線是加快轉變經濟發展方式。從目前情況看，盡管我省近幾年來節約集約利用總體水平有所提高，但當前資源粗放利用方式仍未根本改變，部分地方過度依賴土地資源招攬項目或籌集資金仍然存在，土地利用方式還不能完全適應經濟結構調整、發展方式轉變的總體要求。不少地方轉而未征、征而未供、供而未用、用而未盡等土地閑置浪費現象依然存在。同時，存量土地盤活任務艱巨、低效利用土地挖潛難度很大、二產用地向三產轉變還存在一些制度障礙。

六是資源配置形勢。我省土地市場經過十多年的改革與發展，運行機制和組織建設取得了顯著進展，市場服務體系逐步形成，市場配置資源走在了全國的前列。據調查，全省11市、32個區、58個縣（市），共有土地市場交易平臺81個，其中市級平臺11個、縣（市）級平臺58個、區級平臺13個，尚未建立統一規范的土地市場交易監管平臺，一些地方在實施過程中還存在著土地出讓違法違規行為。按照預防工程建設領域腐敗的要求，將要對土地市場交易平臺進行整合，資源配置方式改革任務依然十分繁重。

二、努力做好2011年土地利用管理的各項工作

2011年土地利用管理工作核心任務是：以“365”節約集約行動計劃、國土資源節約集約模范縣(市)創建活動為平臺，落實節約優先戰略，創新集約發展理念，加快存量用地盤活，促進土地利用方式轉變，推動我省資源節約集約利用水平再上一個新臺階。圍繞2011年土地利用管理工作目標，要著重做好以下幾個方面：

1、形成共識，全面推進節約集約模范縣（市）創建活動

一是抓宣傳，形成節約集約利用資源的社會氛圍。節約集約利用資源不是一朝一夕的事，不是國土部門一家的事，而是全社會共同的責任。要像抓人口、資源與環境的宣傳一樣，抓好宣傳、營造氛圍，并持之以恒地抓下去，才能見成效、出成果。

二是抓政策，建立促進國土資源節約集約利用的政策激勵和約束機制。在存量土地管理上，適應工業企業生命周期規律，制定促進工業用地流轉的政策措施，促使地盡其用；在增量土地供給上設定門檻，要將土地供給有效益的企業。對那些資源消耗高、高污染、高耗能的企業和行業，要限制或禁止供地。

三是抓示范，樹立節約集約用地的好典型。紹興縣在這次創建模范縣（市）活動中，開展了七大類11個示范點培養，使這些典型看得見、摸得著、有實效、可學習。通過在實踐中總結推廣節約集約利用資源的好經驗、好做法、好制度，提升創新節約集約用地的機制。

四是抓監管，嚴格防止企業囤地行為發生。這些年隨著土地升值、房地產升值，使企業囤地行為時有發生。一些工業企業本身的工業產品沒什么利潤，而通過土地增值產生了巨額的收益，這本身是十分不合理的。同時，部分地區工業用地的一、二級市場之間產生了巨大的差價。要通過抓監管，促使企業按照合同約定按期開竣工，依法處置閑置土地，嚴防企業囤地行為發生。

五是抓考核，使節地指揮棒引領經濟發展方式轉變。當前，我國依然還是政府主導型的市場經濟，政府在資源配置中起到十分重要的作用。一方面，要通過發改、經信、交通、城建、財稅、等各有關部門齊心協力、形成合力，促使國土資源節約集約利用；另一方面，通過抓考核，使節地指揮棒引領經濟發展方式轉變。

通過以上五個抓，形成輿論引導、政府主導、政策推動、部門聯動、企業主體、群眾參與的創建格局，從而有力地推進創建活動的開展。按照工作目標，到2011年全省要有80%的縣（市）全面通過達標考評、10個縣（市）創建模范縣（市）。時間緊、任務重、要求高，各地要加強領導、高度重視、完善組織，切實把這項工作抓緊抓好抓出成效。

2、突出重點，深化開展“365”節約集約用地行動計劃

一是抓好開發區用地集約促轉型專項活動。開發區是工業用地的大戶和重點，也是盤活存量土地、挖潛低效利用土地的方向和重點。今年，要順應工業企業平均生命周期的規律，加大工業企業存量土地盤活和回購、低效土地挖潛和再利用力度，力爭完成盤活存量土地2萬畝以上。各地要按要求抓緊查清現有開發園（區）的土地利用狀況，完善產業用地標準，研究制定盤活存量土地和低效利用土地的政策激勵與約束措施，促進存量土地盤活、低效利用土地挖潛和深化再利用。

二是抓好批而未供土地消化利用專項活動。2010年，在典型地區深化調研基礎上，省廳制定了《關于進一步加強批而未供土地消化利用的意見》，前期已兩次征求相關處室和各市局的意見，目前正在根據反饋意見進行修改，將報廳研究后下發或請省政府下發。據省廳建設用地批后監管系統統計，截止2010年底，全省前三年土地供應率分別為72.7%、69.1%、53.1%，離省政府提出的供地率要求也還有一定的距離。今年，要全面啟動批而未供土地清理，查清分年度批而未供土地情況并建立臺帳，開展優化服務供應一批、異地置換盤活一批、完善手續補辦一批、規范標準核銷一批等批而未供土地消化利用的專項活動，切實加大批而未供土地消化利用力度。與2010年底相比，全省批而未供土地總量要減少8萬畝以上。

三是抓好閑置土地處置專項活動。閑置土地也是一個老問題，這幾年一直在抓、特別是去年對閑置房地產用地的清查和處置，取得了明顯的成效。但清查不徹底、處理不到位、歷史遺留問題處置難、新閑置土地不斷產生等問題依然突出。今年的目標是閑置土地處置率達80%。落實這一目標，各地一要強化跟蹤監管。針對前期采取延期開發方式處置的土地，要加強后續跟蹤管理、防止再次閑置；對由于開竣工信息未及時錄入系統造成的不該有的閑置，要落實責任及時補錄。二要加大處置力度。特別是對歷史遺留形成的，時間長、社會反響大的閑置土地，要主動與有關部門溝通、商定處置方案，及時向當地政府匯報，抓緊處置到位。三要嚴格依法處置。閑置土地處置過程中要注意區分責任，對企業原因造成的閑置，必須嚴格依法查處；對政府部門原因造成的閑置，要依據部5號令和國土資發〔2008〕178號文件規定依法加快處置。

四是完善土地供應調控機制。省廳正在探索研究以“增量撬動存量”的盤活存量建設用地激勵機制，建立根據盤活存量建設用地、消化批而未供土地、處置閑置土地工作實績，獎勵年度新增建設用地指標的辦法。同時，還要研究針對不同區域和產業，積極探索差別化的土地供應政策，進一步完善項目準入制度和建設項目用地定額標準體系，將土地供應向省政府確定的9大戰略性新興產業、11個產業轉型升級規劃項目、42個現代產業轉型升級示范區建設等重點行業和領域傾斜。各地要加強單位建設用地產出效益考核，加快傳統型工業企業淘汰更新頻率，通過土地供應調控，完善節約集約用地激勵和約束機制，促進產業轉型升級，使節約集約用地真正落到實處。

3、克難攻堅，全力做好房地產用地管理和調控

一是要編制供地計劃。要按照住房和城鄉建設部門的房地產規劃計劃、規劃部門的詳細規劃，編制年度房地產用地供應計劃，并及時向社會公布。通過編制供地計劃等措施，正確引導房地產用地的市場預期。

二是要確保土地供應。要按照編制的年度房地產用地供應計劃，超前做好土地的收購、儲備、整治，并做好備選方案。要建立房地產企業土地開發利用誠信檔案，對不誠信的開發商要禁止或限制其參與土地競標。要嚴格按照限捆綁、限規模、限條件、限毛地、限容積率等“五限”規定，依法依規做好房地產用地供應。要把握好房地產用地供應的數量、結構、區域、時序，確保及時、足額將合適的房地產用地推向市場。要優化土地供應方式，可采取招標、限地價競保障性住房面積等多種方式供應房地產用地。

三是要依法加強監管。要督促開發商按期繳納土地出讓金，在這方面嘉興市采取發律師函、檢察院參與等好的做法，大家可以借鑒；要監督開發商按合同的約定按期開發，對延期開發甚至造成閑置的，要依法嚴厲查處；對已經完成開發的項目，要按照出讓合同約定和當地的相關規定，做好用地復核驗收、及時變更登記，依法維護房地產業的持續、健康發展。

四是要掌握市場動態。要十分關注房地產供需數量、區域變化、價格變動、周邊市場等情況，增強對房地產市場形勢研判的敏銳性、預見性和準確性，要高度關注房地產用地市場的動態變化，適時調整房地產用地的供應計劃、數量、結構、區域和時序，做好房地產用地調控與管理，為房地產市場健康平穩運行作出貢獻。

4、強化責任，切實加強建設用地批后監管

一是要加強動態監管系統的應用。省建設用地供應動態監管系統數據，在國土資源管理領域中應用范圍越來越廣、頻率越來越高。各地要及時錄入出讓金收繳、開竣工情況、閑置土地處置等相關信息，避免因數據未反映真實情況而帶來的影響。要充分發揮系統監管作用，利用系統作出的提示、預警，加強日常監管。

二是要加大信息公開力度。省廳將繼續定期向市、縣政府通報全省建設用地供應與開發利用動態監測監管情況，針對通報中存在的問題，各地要采取切實有效的措施抓好整改落實。

三是要構建內部聯動機制。要加強國土資源局業務科室之間、科室與基層國土所之間的配合與協作。通過建立已供建設用地全程跟蹤管理制度、巡查情況定期報告制度等措施，構建內部聯動機，加強項目批后監管。2011年，省廳將重點抓好大宗用地開發利用過程的跟蹤核查。

四是要加強部門協作配合.加強信息共享機制建設，完善項目竣工用地復核驗收制度，聯合住房建設部門、金融監管部門，加快構建各部門共同參與的建設用地開發利用監管共同責任機制，形成監管合力。

5、深化研究，強化土地供應形勢分析

一是要提高土地供應形勢分析能力。以往的土地管理，我們只管供地，你要我就給，跟規劃、跟市場、跟項目。但現在不一樣了，用地指標成為最緊缺的資源，那我們就要做好土地供應形勢的分析，努力做到以供給引導需求。這一塊，我們有了一定的基礎，接下來關鍵是要結合宏觀經濟形勢分析、房地產走勢分析、工業轉型升級分析，不斷提升土地供應形勢分析能力和水平。

二是要及時提供土地供應形勢分析報告。土地供應動態，各級領導是高度關注，有的地方甚至是黨委政府一把手親自關注。為此，我們要分季度或分月報送土地供應形勢簡報，按年或每半年報送土地供應形勢分析報告（包括供應情況、數據對比分析、存在的問題和建議等），為加強轉而未供土地消化、閑置土地處置、合同履約監管奠定基礎。

三是要加強地價動態監測。土地價格是土地市場管理的重要組成部分。管土地市場的，一定要關注地價走勢，加強地價動態監測。我省已經列入國土資源部地價監測試點省。做好這項工作非常重要，它可以分析地價走勢、預測地價趨勢、調整供地計劃、確保民生需求、滿足產業需要。做好這項工作需要我們上下共同努力，采用行政和市場化運作相結合的方法來進行，省廳擬方案、做指導、給補助、出政策（參加地價動態監測的估價師可給予繼續教育學分優惠）做匯總、做分析，市縣做監測（監測點的布設、評估由市縣來完成）、分步抓落實（先做11個市，再逐步做延伸），逐步建立起覆蓋全省的地價動態監測網絡和制度。

6、廉潔自律，力爭2011年工作再創佳績

土地利用管理是一項各級領導高度重視、社會媒體非常關注、群眾利益休戚相關的事業，大家肩上的責任非常沉重，特別是市、縣的同志。去年土地供應審批權下放以后，責任更重了。各地必須嚴格執行黨風廉政建設責任制，堅持兩手抓、兩手都要硬的方針，全面加強黨風廉政建設，真正做到干凈干事干成事。

一是加強學習，提高意識。當前國土資源系統黨風廉政建設和反腐敗形勢依然比較嚴峻，特別是市、縣（市、區）局和基層國土資源所的黨風廉政建設壓力很大。我們必須加強學習、提高意識，把黨風廉政建設放在突出位置，不斷增強拒腐防變的能力。

二是加強培訓，提升素質。土地利用管理工作業務性、政策性強，這一方面要求我們加強業務培訓，比如說房地產用地“五限”問題，不少人是業務不熟悉。除了省廳組織相應培訓以外，要以市或縣（市、區）為單位加強業務培訓，努力提高依法行政水平，這也是提高抵御風險、保護自身安全的需要。

三是要完善制度，規范管理。結合土地利用管理工作特點，進一步完善各項制度，用制度來管事管權管人。各地要深化廉政風險點排查管理，形成以突出崗位為點、規范程序為線、完善制度為面、強化防控為主的，從源頭上有效預防腐敗風險的新機制。