堅持資源節約優先戰略 著力做好統籌保障發展和保護資源工作
——2011年全省國土資源工作思路和重點

浙江省國土資源廳廳長 樓小東

堅持資源節約優先戰略 著力做好統籌保障發展和保護資源工作
——2011年全省國土資源工作思路和重點

浙江省國土資源廳廳長 樓小東

2010年，面對復雜多變的嚴峻形勢，全省國土資源系統堅決貫徹落實省委、省政府重大決策部署，扎實開展“保發展保紅線”和“服務重點項目、服務新農村”雙保雙服務行動，積極主動服務，嚴格規范管理，深化改革創新，在促進經濟平穩較快增長、規范國土資源管理秩序、提高國土資源管理服務水平方面取得了明顯成效。2011年是“十二五”開局之年，起步之年，“十二五”規劃建議和中央經濟工作會議都對國土資源工作提出明確要求，并特別提出要防止利用“十二五”開局之年鋪攤子、上項目的要求。總體來看，國土資源工作面臨的形勢將更加復雜，任務將更加艱巨。

一、當前國土資源管理面臨形勢基本判斷

當前，國土資源工作依然面臨著保障發展和保護資源的雙重壓力和兩難局面。經濟發展中不平衡、不協調、不可持續，資源約束進一步強化等問題又在國土資源領域進一步顯現。因此，國土資源管理的基本矛盾不會出現重大改變甚至可能會表現得更為突出，新矛盾、新問題又將不斷出現。2011年國土資源供需矛盾將更顯突出、耕地保護壓力將持續加大、資源利用方式轉變將更顯迫切、維權維穩壓力持續增大。

1、用地供需矛盾更顯突出。從需求側來看，從2001年2009年期間，我省年均新增建設用地總量40萬畝左右。2011年是“十二五”開局之年，各地加快發展的熱情和政策周期效應將會更加凸顯，大平臺大產業大項目大企業建設、新型城市化、新農村建設等的全面啟動，各地對資源的需求必將呈現更加強勁的增長態勢。即使與“十一五”期間持平，“十二五”規劃期內的用地需求總量也將達200萬畝以上。但從供應側來看，自2008年末國家停止使用折抵指標后，國家下達我省的2009年度建設用地計劃指標總量僅為25萬畝，與“十一五”期間的年平均用地量相比，年度缺口約在15萬畝左右。初步估算“十二五”期間建設用地總缺口量約為75萬畝左右。用地供需矛盾更顯突出。

2、耕地保護壓力持續加大。一是城市用地和農村用地雙向擠壓，建設用地逐年增加。我省人均城鎮工礦用地和人均農村居民點用地分別從2005年的121平方米/人、170平方米/人增加到2009年末158平方米/人、175平方米/人，呈現雙向擠壓，兩頭擴張的態勢，不斷占用耕地資源。二是后備資源嚴重不足。我省真正適宜土地整理復墾開發的土地資源十分有限，開墾條件較差，開發難度很大。沿海灘涂圍墾造地和低丘緩坡開發利用受生態環境、政策制約，難以大規模進行開發補充耕地，實現耕地占補平衡難度日益加大。三是土地執法監察難度加大。2010年起全國實現了衛片執法檢查全面覆蓋，土地違法問責全面啟動，土地督察全面加強，對土地違規違法的查處和責任追究呈現高壓態勢，但我省一些地方違規違法用地現象依然突出，未報即用、邊報邊用等依然存在，對耕地保護形成巨大壓力。

3、資源利用方式轉變將更顯迫切。從目前情況來看，盡管我省節約集約利用總體水平有所提高，但資源粗放利用方式仍未根本改變。部分地方未能跳出舊有的粗放型投資增長模式，過度依賴利用土地資源招攬項目或籌集資金，忽視依靠技術進步和效率提高轉變經濟發展方式，部分地區只求數量不求質量的“招商引資”仍然存在。據統計，2009年我省開發區工業用地固定資產投入強度平均值為220萬元/畝、產出強度平均值為345萬元/畝，均低于江蘇省260萬元/畝、530萬元/畝的水平（其中蘇州工業園區的固定資產投入強度平均值和產出強度平均值分別為550萬元/畝和1400萬元/畝）。盡管我省建設用地供需矛盾突出，但不少地方批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡等土地閑置現象依然存在。

4、 維權維穩壓力持續增大。當前，土地信訪仍呈高位運行，征地矛盾日益突出，行政復議、行政訴訟、行政裁決等案件仍居高不下。在社會矛盾集中、社會環境復雜的背景下，社會、媒體和群眾高度關注房屋拆遷、土地征用等工作，征地、拆遷引發的任何矛盾有可能演變成為群體性事件，影響社會和諧穩定，工作難度很大。

二、2011年我省國土資源管理總體思路和重點工作

國土資源部門要破解保障發展和保護資源難題，促進經濟社會平穩健康可持續發展，就是要認真貫徹黨的十七屆五中全會和省委十二屆八次全會精神，全面落實中央和省經濟工作會議作出的工作部署，堅持資源節約優先戰略，堅持以畝產論英雄，圍繞中心、服務大局，走出一條節約優先、集約發展之路。

1、2011年工作總體思路

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞“八八”戰略和“創業富民、創新強省”總戰略，堅持資源節約優先，積極主動服務、嚴格規范管理，著力統籌保障發展與保護資源，著力推動資源節約集約利用，著力推進國土資源管理改革創新，著力維護權益服務公眾，著力提升國土資源管理能力和水平，為推進經濟發展方式轉變、全面建成惠及全省人民的小康社會做出新貢獻。

根據以上工作思路，做好2011年國土資源工作，要注重把握好以下幾個方面：一是堅持保發展需求與調資源結構并舉，更加注重資源結構調整。在積極保障經濟平穩較快增長同時，堅持“保、調、控”相結合，采取有效措施，以國土資源政策為杠桿推進產業結構調整，促進經濟發展方式轉變。科學合理安排增量指標，實施新增指標分配與存量指標挖潛相掛鉤，以“增量”撬動“存量”，通過資源利用效率的提高緩解新增建設用地指標緊張的矛盾。二是堅持開源與節流并舉，更加注重節流。在大力推進土地開發整理、努力增加新增耕地面積、確保實現耕地占補平衡的同時，認真落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，實行資源利用總量控制，倡導節約集約用地，以最小的土地資源獲取最大的經濟社會效益。三是堅持改革創新與注重民生并舉，更加注重民生問題。要按照“不能等、不能急、不能亂”要求，積極穩妥推進國土資源改革，在改革過程中，尤其在推進農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤過程中，要妥善處理好各種利益關系，維護集體和農民的合法權益。四是堅持資源開發利用與生態維護修復并舉，更加注重生態文明建設。必須樹立資源整體觀，充分認識資源是數量、質量和生態三者的有機統一，大力推進農村土地整治，礦山環境恢復治理和地質災害防治，建立土地生態補償機制，推進建立資源開發和利用中生態環境保護與恢復治理責任機制，協調資源開發利用和生態保護建設。

2、2011年重點工作

（1） 繼續推進“雙保雙服務”行動，全力保障科學發展合理資源需求

一是抓好土地利用規劃實施。通過建立規劃實施評價體系，完善空間管制，調整優化用地布局，逐步建立健全“總量控制、定期評估、動態調整”的規劃實施管控機制，發揮新一輪土地利用總體規劃的管控作用，引導產業向園區集中，推動產業空間布局優化調整，全力保障產業集聚區和海洋經濟帶建設用地需求。二是優化建設用地計劃管理。通過做好保障重點需求、合理分配資源與科學評估考核，逐步建立“分配引導、考核約束、獎懲激勵”的用地計劃管理機制。做到優先保障產業集聚區、重大建設項目和重大民生項目的建設用地需求，加大對省重點培育發展中心鎮（小城市）建設的用地供給，切實落實保障性住房建設及新農村建設用地保障，繼續對欠發達地區建設用地計劃給予支持。三是建立總量控制、供需雙向調節、差別化管理的土地調控機制。加快探索建立適應宏觀經濟需求變化、由滿足需要轉向供需雙向調節的土地供應機制，研究制定符合產業特點、區域實際和利用績效的差別化的土地供應政策。

（2）全面推進模范縣創建活動和“365”節約集約用地行動計劃，大力提高土地節約集約利用水平

一是抓緊完善節約集約用地標準與措施。提高節約集約利用水平在年度計劃分配中的權重，實行新增建設用地分配與消化批而未用、盤活存量建設用地、處置閑置（低效）土地總量、落實耕地占補平衡等相掛鉤，促進形成土地節約集約利用的倒逼機制，充分發揮用地計劃在求節約促轉型的引導作用。健全各類建設用地定額指標體系建設，進一步完善將節約集約用地指標納入黨政領導干部考評體系。二是全面推進“365”節約集約用地行動計劃。進一步做好“八個一批”專項活動，深入開展國土資源節約集約模范縣創建活動。通過“異地置換盤活一批、完善手續補辦一批、強化服務供應一批”政策措施，加大對批而未供土地消化利用力度。探索建立存量建設用地政府回購制度，完善存量建設用地市場流轉機制，推進存量建設用地盤活挖潛。三是健全土地市場動態監測監管體系。完善土地供應與開發利用情況分析報告制度，建立健全土地閑置的預測、預警和快速處置機制，深入開展大宗用地開發利用跟蹤檢查，切實加強房地產用地供應和監管，加快以保障性住房為重點的住房用地的有效供應。四是完善土地價格形成機制。建立統一的土地市場交易與監管平臺，深化國有建設用地有償使用制度改革，完善工業用地出讓區別年期制，改革非經營性用地的供應機制。進一步建立反映市場供求關系、資源稀缺程度土地價格形成機制，實行有利于土地節約集約利用的價格政策。

（3）進一步加強四大工程和三大機制建設，努力形成耕地保護新格局

實施耕地保護四大工程。一是繼續實施“百萬”造地保障工程。全面推進以低丘緩坡、灘涂圍墾為重點的“百萬”造地保障工程，加大補充耕地項目建設力度，進一步完善補充耕地項目管理制度，確保實現耕地占補平衡。二是全面實施千萬畝標準農田質量提升工程。對已經建成的1500萬畝標準農田全面改造提升，將平原地區的千萬畝標準農田建設成為高產穩產、旱澇保收、具有噸糧生產能力的高標準農田。三是深入實施基本農田保護示范區建設工程。加快實現“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的示范區建設目標。四是加大實施土地執法“天網”工程。充分利用計算機、互聯網技術和衛星遙感技術，推進土地執法監察動態巡查信息化建設，對違法用地實行“天上看、網上管、地上查”，維護土地管理良好秩序。

完善耕地保護“三項”機制。一是強化各級政府耕地保護目標責任考核機制。進一步建立健全省、市、縣、鄉、村五級耕地保護目標管理責任制。二是建立完善耕地保護共同責任機制。探索建立政府為責任主體、部門聯動監管、社會廣泛參與的耕地保護共同責任機制。組織開展構建耕地保護共同責任機制示范縣（市、區）活動。三是探索基本農田保護補償機制。實施基本農田保護示范區建設工程，探索基本農田保護補償的質量等級機制，提升基本農田質量。

（4）深入推進“751”地質找礦工程，全面提升礦產資源保障能力

一是進一步完善地質找礦新機制。全面啟動地質找礦“358”行動，繼續組織實施“751”地質找礦工程。積極構建公益性地質工作、商業性地質工作和地質勘查基金有機銜接，勘查和開采緊密結合，地質找礦、礦業權配置和地勘單位改革發展相互支撐的地質找礦新機制。二是抓好礦產資源規劃實施。啟動新一輪礦產資源規劃實施工作，繼續壓縮采礦權總數，實施采礦權總量控制。嚴格按照礦產資源規劃設置采礦權，進一步優化礦產資源開發利用布局和結構。三是規范礦產資源開發秩序。認真做好國家規定保護性礦種的管理，繼續推進螢石等礦產專項整治工作，大力開展礦山生態環境保護與治理工作，完成廢棄礦井治理的試點任務。四是加強礦產資源綜合利用。研究制訂礦產資源節約集約利用具體指標，完善進一步推進礦產資源綜合利用的政策措施，大力發展礦業循環經濟，提升礦產資源集約化利用水平。

（5）積極推進農村土地綜合整治和農村土地管理制度改革，有效破解國土資源發展難題

一是深入推進農村土地綜合整治工作。完善整體推進農村土地整治示范建設實施方案，抓緊落實重大工程和示范項目建設。制定農村土地綜合整治項目管理辦法，加快推進農村土地綜合整治項目建設進度。實現農村土地綜合整治和“基本農田改造、農村住房改建、農村集體土地管理制度改革”三改聯動，更好地推進農村土地綜合整治。二是穩步推進農村土地管理制度改革。深化農村集體土地產權制度改革與建設試點，有序推進農村集體建設用地流轉改革，探索建立農村宅基地分配、退出和流轉機制。三是探索改革建設用地審批管理制度。加強對現行城市分批次建設用地審批、單獨選址建設項目用地審批制度跟蹤評估，進一步明確省、市、縣三級審批權責，減少審批事項，提高審批效率，完善建設用地批后監管制度。

（6）全面構建地質災害防治四大體系，著力提高防災減災水平

一是加強基礎調查，構建地質災害調查評價體系，利用新技術、新方法開展地質災害調查和評價工作，調查與地質災害相關的水土資源狀況和生態環境，制定地質災害綜合防治規劃，加強地質災害勘查治理與搬遷避讓。二是加強監測預警，完善“群專結合、群測群防”的地質災害監測預警體系。推進地質災害易發區設立專門的地質災害監測機構，推進全省地質災害管理信息系統建設，加強地質環境信息資料社會化服務力度。三是加強協調配合，構建地質災害綜合防治體系，加快形成多部門密切配合的工作局面，完善制度、責任、目標“三統一”的防治工作機制，建立一級抓一級、層層抓落實的責任網絡。四是加強應急能力建設，構建地質災害應急救援體系，成立省地質災害應急中心，舉行省、市、縣突發性地質災害遠程會商演練，進一步強化基層防災減災能力建設。

（7）切實維護群眾權益，為構建和諧社會作出努力

一是全面推進依法行政。規范行政許可行為，加強行政權力公開規范運行和政府信息公開，完善各項行政審批制度，積極探索建立行政執法績效評估辦法，建立健全審批責任追究制度，提高行政審批質量。二是有效化解行政爭議。積極探索行政復議、行政應訴等辦案工作規則，完善行政復議、行政應訴工作機制，進一步完善行政爭議化解聯席會議制度，共同做好預防、及時化解和妥善處理行政爭議工作。三是高度重視涉土涉礦信訪工作。繼續推進“國土資源信訪積案化解年”活動，全面完成信訪積案化解任務，努力建立防范國土資源信訪積案發生和化解處理的長效機制。進一步推進信訪工作關口前移，重心下移，把信訪問題解決在基層，化解在萌芽狀態，從根本上化解信訪矛盾，維護社會穩定。四是進一步規范征地管理。全面實施《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》，實行被征地農民基本生活保障全覆蓋，多途徑解決被征地農民安置問題。穩妥推進征地制度改革試點工作，完善征地補償機制，進一步維護被征地群眾合法權益。