基本公共服務均等化：“十二五”轉型發展的重要議題

溫來成

基本公共服務均等化：“十二五”轉型發展的重要議題

溫來成

十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”，為我國基本公共服務均等化改革指明了方向。近年來，理論界對基本公共服務均等化問題進行了廣泛討論，取得不少共識。專家學者從政府職責、縮小城鄉差距、促進社會轉型、維護公民權利等方面，對實現基本公共服務均等化的重要性、必要性進行了深入論證。有些學者對基本公共服務的范圍、標準進行了探討，在義務教育、公共衛生、社會保障等方面形成了相同、相近的看法；有些學者對實現基本公共服務均等化的具體途徑進行了設計，在公共財政體制改革、轉移支付制度建設以及轉變政府職能等方面，進行了較為深入的研究。同時，政府公共服務政策改革也取得了較大進展，義務教育經費管理體制、公共衛生體系、農村新型合作醫療、農村新型養老保險等公共服務改革措施的推進，有效緩解了公共服務領域城鄉差距懸殊、區域差距過大等突出問題。

從“十二五”時期我國轉變經濟發展方式、促進城鎮化健康發展，構建和諧社會，走中國特色社會主義現代化建設道路的需要看，推進基本公共服務均等化還面臨著一系列難題：一是進一步明確基本公共服務范圍。要將基本公共服務均等化付諸實施，轉化為具體政策措施，需要政府在廣泛吸取社會各界意見的基礎上，結合我國經濟社會發展實際，進一步明確基本公共服務范圍，作為制定、實施基本公共服務均等化的依據。二是制定階段性目標和標準。由于基本公共服務范圍較廣，加之我國城鄉之間、區域之間公共服務差距形成原因復雜，在較短時間內大幅度縮小差距是不現實的，因而需要制定階段性目標和標準，穩步推進均等化。三是建立以轉移支付制度為核心的公共財政財力保障機制。基本公共服務主要屬于純公共物品，部分屬準公共物品，其供給資金來源應為政府財政，而調節各地區公共服務供給水平主要依靠政府間財政轉移支付制度。但我國現行公共財政體制不完善，轉移支付制度不健全，不能為基本公共服務均等化提供有效財力支持。四是法律制度建設。基本公共服務均等化，不是一時權宜之計，而是一項長期性公共政策，需要有法律制度保障。

因此，上述難點和問題，構成了“十二五”時期我國推進基本公共服務均等化的重點。首先，在基本公共服務范圍方面，綜合考慮我國“十二五”時期轉變經濟發展方式、推進城鎮化以及城鄉公共服務供求狀況、政府財政收支水平，特別是農村公共服務的迫切需求，可將基本公共服務項目界定在以下范圍：義務教育、公共衛生、社會保障、公共文化設施、公用事業設施、環境保護、就業服務等。這些基本公共服務，是所有公共服務中與城鄉人民生活關系最直接、最密切的領域。其中，義務教育、公共衛生、社會保障這三方面的公共服務是城鄉差別最大、農民反映最強烈的。

其次，設置基本公共服務全國最低標準。義務教育、公共衛生、社會保障等基本公共服務項目設置為一級指標，每一指標再設置若干二級指標，并以基本公共服務水平為基礎，設置一定時期，如五年可達到的標準，同時配合相應措施，保障預期目標實現。這樣，可有效縮小城鄉公共服務差距，促進城鄉統籌發展，共同繁榮。當然，隨著國家經濟發展水平的提高，政府可以定期調整基本公共服務的范圍、標準。

再次，加快財政轉移支付制度改革，保障公共服務均等化。一是創造條件，盡快取消實施了近20年的稅收返還制度，消除原體制中不合理的既得利益因素。二是整合專項轉移支付和一般性轉移支付項目，減少交叉重復，重塑專項轉移支付和一般性轉移支付功能，提高轉移支付實際效果。專項轉移支付主要解決最基本、最重要公共服務的供給，保證各地區居民享受大體均等的服務；而一般性轉移支付的主要任務，是縮小各地區政府財力差距，保證各級政府職責的實現。從而，在現階段形成以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的格局。同時，修正、調整轉移支付計算模型的變量因素，使之更加科學合理。三是提高轉移支付的透明度，向社會及時公布專項轉移支付、一般性轉移支付的計算公式以及計算依據、數據來源等事項，大大減少政府間討價還價的余地，接受社會監督。四是增加對縣鄉政府轉移支付規模，提高基層政府公共服務能力，實現財權和事權相匹配，夯實基本公共服務均等化的基礎。五是以基本公共服務為重點，建立轉移支付效果監測、報告制度，不斷改革和完善轉移支付制度，實現各級政府公共服務職能。

（作者系中央財經大學財政學院教授）