加快轉變經濟發展方式努力開創科學發展新局面——“十二五”規劃綱要解讀

徐憲平

加快轉變經濟發展方式努力開創科學發展新局面
——“十二五”規劃綱要解讀

徐憲平

第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的重要依據。有效實施并完成《綱要》提出的目標和任務，對于繼續抓住和用好我國發展的重要戰略機遇期、促進經濟長期平穩較快發展，對于奪取全面建設小康社會新勝利、開創中國特色社會主義事業新局面，具有十分重要的意義。

一、“十二五”時期面臨的發展環境

《綱要》指出，“十一五”時期是我國發展史上極不平凡的五年。面對國內外復雜形勢和一系列重大風險挑戰，黨中央國務院團結帶領全國各族人民，全面推進改革開放和現代化建設，勝利完成了“十一五”規劃確定的主要目標和任務，國家面貌發生了新的歷史性變化。綜合國力大幅提升，人民生活明顯改善，覆蓋城鄉的社會保障體系建設取得突破性進展，教育、衛生、文化等以民生為重點的社會事業全面發展。國際地位和影響力顯著提高，2010年我國成為世界第一大出口國和外匯儲備國，在世界銀行和國際貨幣基金組織的投票權份額也雙雙提高到第三位。五年的成績來之不易，積累的經驗彌足珍貴，創造的精神財富影響深遠。

《綱要》指出，“十二五”時期世情國情繼續發生深刻變化。從國際看，和平、發展、合作仍是時代潮流，世界多極化、經濟全球化深入發展，世界經濟政治格局出現新變化。這些新變化主要呈現三大特征：一是國際經濟環境發生新變化，國際金融危機影響深遠，全球增長模式面臨深度調整，貿易保護主義加劇，世界經濟或將進入一個增速減緩、結構轉型、制度創新、競爭加劇多重特征并存的時期。這對我國現有的經濟結構和龐大的生產能力構成了重大挑戰，對我國在內需和外需的平衡中把握機遇、應對挑戰提出了新的要求。二是世界科技創新孕育新突破，全球將進入創新密集時代，可能引發全球產業結構新一輪變革，搶占戰略制高點競爭將更加激烈。這既有可能拉大我國與發達國家間科技水平的差距，也為我國同步參與新一輪科技創新，在一些關鍵領域率先取得突破，并帶動產業轉型升級提供了新的契機。三是國際治理結構出現新調整，圍繞金融監管、氣候變化、能源資源安全、糧食安全等全球性問題的合作與博弈強化，牽動國際關系調整演變和國際力量分化組合，不同利益集團之間的競爭較量更加復雜。這既有利于我國廣泛參與全球事務，同時也對我國提高應對國際局勢和處理國際事務能力提出了新的要求，對合理承擔國際責任、防止落入責任陷阱、爭取必要發展空間構成了新的考驗。

從國內看，巨大的市場需求潛力、日益增強的物質技術基礎、顯著增強的經濟體制活力、穩定的社會大局，都將為我國未來發展提供有力支撐。同時，我國經濟社會發展也呈現出新的階段性特征。一是經濟社會結構發生重大變化。2010年人均國內生產總值超過4000美元，“十二五”時期城鎮化率將突破50%，經濟社會結構和人們生活方式、思想觀念會隨之發生一系列深刻變化，這一階段是矛盾增多、爬坡過坎的關鍵階段。二是傳統增長模式受到嚴峻挑戰。內需與外需、投資與消費結構性失衡的問題進一步突出，經濟發展與能源資源短缺、生態環境脆弱的矛盾進一步加劇，加之生產要素價格進一步上升，傳統“大進大出”、粗放型增長模式難以為繼，經濟結構調整的壓力和難度明顯加大。三是人民群眾對提高生活水平充滿更高期待。由于社會發展滯后于經濟發展，就業、教育、醫療、住房、收入分配、社會保障、環境保護、食品藥品和安全生產等關系群眾切身利益的問題依然突出，公共服務供求矛盾已經成為社會關注的焦點，統籌協調各方面利益關系難度加大，如果處理不好，社會矛盾和社會風險可能進入高發期。四是改革攻堅涉及深層次矛盾。在利益主體日趨多元、利益格局基本形成的前提下，改革攻堅進入增量與存量改革并重的階段，更具復雜性和艱巨性。五是對外開放面臨新的考驗。國內經濟與世界經濟的聯系更加緊密，對國際環境的依賴度、敏感度日益加深，國內發展更容易受到外部環境變化的沖擊和影響。

總體上看，我國發展的有利條件、內在優勢和長期向好趨勢沒有改變，仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰。要增強機遇意識和憂患意識，科學把握發展規律，主動適應環境變化，有效化解各種矛盾，更加奮發有為地推進改革開放和社會主義現代化建設。

二、牢牢把握指導思想和發展目標

主題主線是發展的指南，也是規劃的靈魂，具有綱舉目張的作用。每個五年規劃都有一個鮮明的主題和一條清晰的主線。“九五”計劃是推進經濟體制和經濟增長方式兩個根本性轉變，“十五”計劃是推進經濟結構調整，“十一五”規劃貫穿了科學發展觀。“十二五”規劃提出了“一個主題，一條主線，五個堅持，七大目標，十大導向”。

“一個主題”，就是以科學發展為主題。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，發展仍是解決我國所有問題的關鍵。堅持發展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發展。這是時代的要求，關系改革開放和現代化建設全局。

“一條主線”，就是以加快轉變經濟發展方式為主線。我國已經進入只有加快轉變經濟發展方式，才能實現可持續發展的關鍵時期。加快轉變經濟發展方式是經濟社會領域一場深刻變革，必須貫穿經濟社會發展全過程和各領域，在發展中促轉變，在轉變中謀發展。這是推動科學發展的必由之路，符合我國基本國情和發展階段性特征。

“五個堅持”，就是堅持把經濟結構戰略性調整作為加快轉變經濟發展方式的主攻方向，堅持把科技進步和創新作為加快轉變經濟發展方式的重要支撐，堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，堅持把改革開放作為加快轉變經濟發展方式的強大動力。這是轉變經濟發展方式的基本內涵，是規劃主題主線的具體體現。

“七大目標”，就是在經濟發展、結構調整、科技教育、資源環境、人民生活、社會建設、改革開放七個方面提出的發展目標和24個主要指標，其中預期性指標和約束性指標各12個。這些目標和指標突出了結構調整、科技教育、資源環境和民生改善，強化了約束性指標對發展方式轉變的促進作用，使規劃的主題主線更加鮮明，努力方向和評價考核標準更加具體明了。

“十大導向”，就是根據規劃的主題主線和經濟社會發展的戰略目標，針對經濟社會發展中不平衡、不協調、不可持續問題，特別是需求結構失衡、產業結構不合理、資源環境約束加劇、城鄉區域發展不協調、收入分配差距較大、社會建設明顯滯后等突出矛盾，提出的加強和改善宏觀調控、建立擴大消費需求的長效機制、調整優化投資結構、同步推進工業化、城鎮化和農業現代化、依靠科技創新推動產業升級、促進區域協調互動發展、健全節能減排激勵約束機制、推進基本公共服務均等化、加快城鄉居民收入增長、加強和創新社會管理等十個方面的重大政策導向。這是“十二五”時期經濟社會發展的政策取向，是政府制定各項政策和年度計劃的基本方向，也是引導市場主體行為的強烈信號，目的是為了把各方面加快發展的積極性真正引導到提高經濟增長的質量和效益上來，把各方面的注意力和工作重心切實轉換到優化結構、降低消耗、保護環境和改善民生上來，努力實現科學發展、和諧發展。

“一個主題”、“一條主線”、“五個堅持”、“七大目標”、“十大導向”，環環相扣、層層遞進，是“十二五”規劃《綱要》的總綱。在此思路指導下，《綱要》通篇呈現出以下幾個鮮明特征：一是堅持把主題主線貫穿始終，在規劃目標、政策導向、戰略任務、實施保障機制等各方面，充分體現主題主線的要求。二是堅持“長短結合”，充分體現與應對國際金融危機沖擊重大部署緊密銜接，與到2020年實現全面建設小康社會奮斗目標緊密銜接。三是堅持實施擴大內需戰略，加快構建擴大內需特別是擴大消費需求的長效機制，著力推進經濟結構戰略性調整。四是堅持民生優先，把解決好人民群眾最關心的基本公共服務、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房保障等問題放在更加突出重要的位置。五是堅持全面推進體制改革，更加注重制度建設和機制創新，為推動科學發展提供強有力的制度保障。六是堅持“虛實結合”，在充分體現戰略性、指導性和前瞻性要求的同時，突出針對性和可操作性。

三、明確戰略任務和重大舉措

根據指導思想和發展目標，《綱要》從第二篇到第十五篇，提出了十四個領域的戰略任務和重大舉措。每一篇的導語，闡述了該領域發展的總體要求。每一章的導語，指明了該領域發展要堅持的基本方針以及新思路、新舉措。

《綱要》把解決好“三農”問題放在各項戰略任務的首位，強調堅持強農惠農，加快社會主義新農村建設。以增強糧食安全保障能力、推進農業結構戰略性調整、加快農業科技創新、健全農業社會化服務體系為重點，加快發展現代農業。以鞏固提高家庭經營收入、努力增加工資性收入、大力增加轉移性收入為重點，拓寬農民增收渠道。以加強農村基礎設施建設、強化農村公共服務、推進農村環境綜合整治為重點，改善農村生產生活條件。以堅持和完善農村基本經營制度、建立健全城鄉發展一體化制度、增強縣域經濟發展活力為重點，完善農村發展體制機制。

《綱要》把發展現代產業體系作為重大戰略任務，強調轉型升級，提高產業核心競爭力。以推進重點產業結構調整、優化產業布局、加強企業技術改造、引導企業兼并重組、促進中小企業發展為重點，改造提升制造業。以推動重點領域跨越發展、實施產業創新發展工程、加強政策支持和引導為重點，培育發展戰略性新興產業。以推進能源多元清潔發展、優化能源開發布局、加強能源輸送通道建設為重點，推動能源生產和利用方式變革。以完善區際交通網絡、建設城際快速網絡、優先發展公共交通和提高運輸服務水平為重點，構建綜合交通運輸體系。以構建下一代國家信息基礎設施、加快經濟社會信息化、加強網絡與信息安全保障為重點，全面提高信息化水平。以優化海洋產業結構、加強海洋綜合管理為重點，推進海洋經濟發展。

《綱要》把發展服務業作為產業結構優化升級的戰略重點，強調營造環境，推動服務業大發展。以金融服務業、現代物流業、高技術服務業和商務服務業為重點，加快發展生產性服務業。以商貿服務業、旅游業、家庭服務業、體育事業和體育產業為重點，大力發展生活性服務業。以推進服務領域改革、完善服務業政策為重點，營造有利于服務業發展的環境。

《綱要》把促進區域協調發展作為重大戰略任務，強調優化格局，促進區域協調發展和城鎮化健康發展。以推進新一輪西部大開發、全面振興東北地區等老工業基地、大力促進中部地區崛起、積極支持東部地區率先發展、加大對老少邊窮地區扶持力度為重點，實施區域發展總體戰略。以優化國土空間開發格局、實施分類管理的區域政策、實行各有側重的績效評價、建立健全銜接協調機制為重點，實施主體功能區戰略。以構建城市化戰略格局、穩步推進農業轉移人口轉為城鎮居民、增強城鎮綜合承載能力為重點，積極穩妥推進城鎮化。

《綱要》把節約資源和保護環境作為重大戰略任務，強調堅持綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會。以控制溫室氣體排放、增強適應氣候變化能力、廣泛開展國際合作為重點，積極應對全球氣候變化。以全面推進節能、節水、節地，加強礦產資源勘查、保護和合理開發為重點，加強資源節約和管理。以推行循環型生產方式、健全資源循環利用回收體系、推廣綠色消費模式為重點，強化政策和技術支撐，大力發展循環經濟。以強化污染物減排和治理、防范環境風險和加強環境監管為重點，加大環境保護力度。以構建生態安全屏障、強化生態保護與治理、建立生態補償機制為重點，促進生態保護和修復。以提高供水保障能力、增強防洪能力、加強山洪地質氣象地震災害防治為重點，加強水利和防災減災體系建設。

《綱要》把建設創新型國家作為重大戰略任務，強調堅持創新驅動，實施科教興國戰略和人才強國戰略。以推進重大科學技術突破、加快建立以企業為主體的技術創新體系、加強科技基礎設施建設為重點，強化政策支持，增強科技創新能力。以統籌發展各級各類教育、大力促進教育公平和全面實施素質教育為重點，深化教育體制改革，加快教育改革發展。以突出培養造就創新型科技人才、促進各類人才隊伍協調發展為重點，營造優秀人才脫穎而出的環境，造就宏大的高素質人才隊伍。

《綱要》把完善保障和改善民生的制度安排作為重大戰略任務，強調堅持改善民生，建立健全基本公共服務體系。以明確基本公共服務范圍和重點、創新公共服務供給方式為重點，提升基本公共服務水平。以實施更加積極的就業政策、加強公共就業服務、構建和諧勞動關系為重點，實施就業優先戰略。以深化工資制度改革、健全要素參與分配制度、完善再分配調節機制、整頓和規范收入分配秩序為重點，合理調整收入分配關系。以完善社會保險制度和社會救助體系、發展社會福利和慈善事業為重點，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。以健全公共衛生服務體系、城鄉醫療服務體系、醫療保障體系和藥品供應保障體系，以及推進公立醫院改革、支持中醫藥事業發展為重點，完善基本醫療衛生制度。以健全住房供應體系、加大保障性住房供給、改善房地產市場調控為重點，提高住房保障水平。以加強計劃生育服務、促進婦女全面發展、保障兒童優先發展、積極應對人口老齡化、加快殘疾人事業發展為重點，全面做好人口工作。

《綱要》把加強社會管理能力建設作為重大戰略任務，強調堅持標本兼治，加強和創新社會管理。以健全社會管理格局、創新社會管理機制為重點，創新社會管理體制，構建源頭治理、動態管理和應急處置相結合的管理機制。以完善社區治理結構、構建社區管理和服務平臺為重點，強化城鄉社區自治和服務功能，推動管理重心下移。以促進社會組織發展、加強社會組織監管為重點，加強社會組織建設。以拓寬社情民意表達渠道、完善社會矛盾調解機制為重點，完善維護群眾權益機制。以保障食品藥品安全、嚴格安全生產管理、健全突發事件應急體系、完善社會治安防控體系為重點，加強公共安全體系建設。

《綱要》提出以更大決心和勇氣全面推進改革，強調堅持改革攻堅，完善社會主義市場經濟體制。以深化國有企業改革、完善國有資產管理體制、支持和引導非公有制經濟發展為重點，堅持和完善基本經濟制度。以加快轉變政府職能、完善科學民主決策機制、推行政府績效管理和行政問責制度、加快推進事業單位分類改革為重點，推進行政體制改革。以深化財政體制改革、完善預算管理制度、改革和完善稅收制度為重點，加快財稅體制改革。以深化金融機構改革、加快多層次金融市場體系建設、完善金融調控機制、加強金融監管為重點，深化金融體制改革。以完善資源性產品價格形成機制、推進環保收費制度改革、建立健全資源環境產權交易機制為重點，深化資源性產品價格和環保收費改革。

《綱要》強調實行更加積極主動的開放戰略，提出堅持互利共贏方向，提高對外開放水平。以深化沿海開放、擴大內陸開放、加快沿邊開放為重點，完善區域開放格局。以培育出口競爭新優勢、提升進口綜合效應、大力發展服務貿易為重點，優化對外貿易結構。以提高利用外資水平、加快實施“走出去”戰略為重點，統籌“引進來”與“走出去”。同時強調要積極參與全球經濟治理和區域合作。

《綱要》在對經濟社會發展作出全面部署的同時，按照經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的總體布局，把政治建設和文化建設分別獨立成篇，闡述了加強政治建設和文化建設的基本要求和重點任務。推動文化大發展大繁榮總的要求是：堅持社會主義先進文化前進方向，弘揚中華文化，建設和諧文化，發展文化事業和文化產業，滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求，充分發揮文化引導社會、教育人民、推動發展的功能，增強民族凝聚力和創造力。強調堅持傳承創新，提高全民族文明素質、推進文化創新、繁榮發展文化事業和產業。推進社會主義政治文明建設總的要求是：堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家。強調堅持發展民主，發展社會主義民主政治、全面推進法制建設、加強反腐倡廉建設。

《綱要》將港澳臺單獨列一篇，提出堅持深化合作，建設中華民族共同家園。這充分體現了中央政府高度重視港澳方面的強烈訴求，充分表明了對保持港澳長期繁榮穩定和深化兩岸經貿合作的堅定支持。《綱要》嚴格按照“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”和對臺工作原則，強調支持港澳鞏固提升競爭優勢，支持港澳培育新興產業，深化內地與港澳經濟合作；強調全面深化兩岸經濟合作，建立健全兩岸經濟合作機制，支持海峽西岸經濟區建設。

《綱要》根據新世紀新階段我國國防和軍隊建設的歷史使命，對今后五年國防和軍隊現代化建設作出了全面部署，提出了指導方針和原則，明確了主要任務和具體措施。總的要求是：著眼國家安全和發展戰略全局，統籌經濟建設和國防建設，在全面建設小康社會進程中實現富國和強軍的統一。

四、強化規劃實施和管理

《綱要》經過全國人民代表大會審議批準，具有法律效力。推動規劃順利實施，主要依靠發揮市場配置資源的基礎性作用，同時各級政府必須正確履行職責，合理配置公共資源，調控引導社會資源，保障規劃目標和任務的完成。《綱要》在總結“十一五”規劃實施經驗的基礎上，加強和完善了實施機制。

一是明確規劃實施責任。《綱要》提出的預期性指標和產業發展、結構調整等任務，主要依靠市場主體的自主行為實現。各級政府要創造良好的政策、體制和法制環境。主要約束性指標要分解落實到有關部門和各省、自治區、直轄市，以確保其實現。促進基本公共服務均等化的任務，主要通過政府運用公共資源全力完成。

二是強化政策統籌協調。加強經濟社會發展政策的統籌協調，注重政策目標與政策工具、短期政策與長期政策的銜接配合。按照公共財政服從和服務于公共政策的原則，優化財政支出結構和政府投資結構。中央政府投資重點投向民生和社會事業、農業農村、科技創新、生態環保、資源節約等領域，更多投向中西部地區和老少邊窮地區。

三是實行綜合評價考核。針對規劃實施效果，進行綜合性的績效評價考核，弱化對經濟增長速度的評價考核，強化對結構優化、民生改善、資源節約、環境保護、基本公共服務和社會管理等目標任務完成情況的綜合評價考核，并將考核結果作為領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據。

四是加強規劃監測評估。完善監測評估制度，強化對規劃實施情況跟蹤分析。規劃主管部門要對約束性指標和主要預期性指標完成情況進行評估，并向國務院提交年度進展情況報告，以適當方式向社會公布。在規劃實施的中期階段，開展中期評估，提交全國人大常委會審議。需要對規劃進行調整時，由國務院提出調整方案，報全國人大常委會批準。

五是組織編制專項規劃。國務院有關部門要組織編制一批國家級專項規劃特別是重點專項規劃，細化落實《綱要》提出的戰略任務。特別是要加快編制國務院已明確的18個國家重點專項規劃，形成落實《綱要》的重要支持和抓手。

六是加強地方規劃與國家規劃的銜接。地方規劃既要結合本地實際，突出地方特色，更要貫徹落實國家戰略意圖，把國家規劃提出的發展戰略、主要目標和重點任務落到實處，特別是要加強與《綱要》確定約束性指標的銜接。

七是完善年度計劃。年度計劃要對《綱要》確定的主要指標設置年度目標，充分體現《綱要》提出的發展目標和重點任務。年度計劃報告要分析《綱要》的實施進展情況，特別是約束性指標實現情況。

八是加快規劃法制建設。加快建立以國民經濟和社會發展總體規劃為統領，以主體功能區規劃為基礎，以專項規劃、國土規劃和土地利用規劃、區域規劃、城市規劃為支撐，形成各類規劃定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃體系，完善科學化、民主化、規范化的編制程序，健全責任明確、分類實施、有效監督的實施機制。

（作者系國家發改委副主任）