完善食品安全監管體制提高食品安全保障水平

張 勇

完善食品安全監管體制提高食品安全保障水平

張 勇

食品安全關系人民群眾的身體健康，關系社會的和諧穩定，關系食品產業的健康發展。黨中央、國務院歷來高度重視食品安全，并將完善食品安全監管體制作為提高監管成效、保障食品安全的重要工作，積極穩妥加以推進。食品安全監管實踐經驗表明，在實際工作中要不斷認真總結經驗教訓，積極推進體制機制的完善，不斷提高食品安全監管水平。

一、食品安全監管體制在實踐中不斷完善

我國食品產業近年來發展快速，在提高居民生活水平和促進經濟增長、擴大就業渠道等方面發揮著重要的作用。同時，我國作為一個食品生產和消費大國，食品生產經營者數量和食品供應總量巨大，保障人民飲食安全是一項十分艱巨和復雜的任務。我國的食品安全監管體制，在發現問題、解決問題的過程中，不斷得到改進和完善，形成了有自身特色的監管體系。

1995年，我國頒布了第一部《中華人民共和國食品衛生法》，規定由衛生部門負責全國食品衛生監督管理工作，食品安全監管職能由此開始強化。1998年以來，隨著對食品安全工作認識的逐步深化和食品安全工作內容的不斷豐富，我國的食品安全監管體制逐步形成了分段監管為主、品種監管為輔的模式，即由農業、質檢、工商、食品藥品監管等部門分別對食用農產品、食品生產加工、流通、餐飲服務等環節進行監管，由商務、食品藥品監管部門分別對畜禽屠宰、保健食品進行監管。

近年來，食品產業規模不斷擴大，業態更加復雜，食品安全監管的難度進一步加大，有關監管部門之間執法措施不銜接、信息共享不夠以及交叉監管等問題也隨之突出出來。2009年頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》，在規定相關部門進行分段監管的同時，進一步明確加強食品安全綜合協調，著力構建全程監管格局，推進監管體制的完善。2010年2月，國務院成立食品安全委員會，并單設辦公室作為辦事機構，負責對食品安全監管工作進行綜合協調和監督指導，分工負責和統一協調相結合的食品安全監管體制又向前邁進了一步。

二、食品安全監管體制的特點

我國分工負責與統一協調相結合的食品安全監管體制，有以下幾個特點：

一是既從我國實際出發，又處于動態完善過程之中。現有食品安全監管體制，沒有對部門監管職能進行大的重新整合和劃分，食品安全法規定設立國務院食品安全委員會，加強領導協調，彌補監管漏洞。這順應了我國食品產業業態復雜、需要多部門共同努力的監管需要，考慮了長期以來執法力量、檢驗檢測等技術資源的現狀，有利于積極穩妥地提高監管能力。

同時，在分段監管模式下，職能交叉、重復監管、空白斷檔等問題還時有發生，及時發現和不斷堵塞監管漏洞、完善監管制度，將是今后一項重要任務。從長遠來看，整合監管資源、歸并監管職能、減少監管環節、提高監管效能，逐步建立體系完整的監管模式，是進一步完善食品安全監管體制的方向。

二是既加強各環節監管，又著力構建全程監管格局。目前，食品安全辦負責綜合協調和監督指導，促進各環節監管措施的銜接，推動各地區、各有關部門責任落實和工作開展。同時，食品安全辦不取代監管部門的職能，充分發揮各部門的作用。從國際監管經驗來看，世界各國存在多種監管模式。如美國從最初由農業部單獨監管，后調整為由多部門共同監管，近年又成立了“總統食品安全委員會”加強監管協調，反映出食品安全監管模式在其他國家也經歷著不斷完善的過程。我國設立國務院食品安全委員會，是在實現食品安全全程監管中邁出的重要一步。

三是既明確部門縱向職能，又注重地方政府橫向統籌。食品安全法明確規定，地方各級政府要承擔統一負責、領導、組織、協調本行政區域食品安全工作的責任，統籌本地區食品安全監管能力建設，督促監管部門依法履行職責，通過組織聯合執法和加強協調，保證食品安全工作的整體性和有效性。各級監管部門，要在本級政府的統一領導下開展食品安全監管工作。這樣的規定，有利于把部門的分段監管職責，在地方政府的統一領導下統籌起來，形成縱向和橫向的工作合力。

四是既強化政府監管責任，又積極建立社會參與的工作體系。食品安全法在明確政府監管責任的同時，也對生產經營者、行業協會組織、消費者等食品安全相關各方的責任進行了規定：生產經營者對食品安全負主體責任，認真執行有關安全管理制度；食品行業協會加強行業自律，引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信建設，宣傳普及食品安全知識；消費者要增強食品安全意識和自我保護能力；新聞媒體開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，對違法行為進行輿論監督。總之，食品安全是一項系統工程，需要社會各方面的共同努力，形成 “政府領導、綜合協調、部門監管、社會監督、行業自律”的食品安全工作體系。

國務院食品安全委員會成立以來，組織領導和協調監督力度加大，食品安全工作統籌性明顯增強，各部門監管措施的銜接更加緊密，有力提高了食品安全工作成效。如2010年，在各地區、各有關部門的共同努力下，系統地開展了食品安全綜合治理，全年共查處食品安全違法違規行為13萬起，消除了大量隱患，食品安全監管體系建設取得明顯進展，監管能力進一步提高。

三、進一步完善食品安全監管體制

目前食品安全監管還存在一些不容忽視的薄弱環節和突出問題：一是職能交叉、重復監管和監管空白、措施斷檔等問題還時有發生，影響了監管效率。二是食品安全綜合協調能力亟需進一步強化，機構不健全、職能不明晰等問題突出，有的地方食品安全綜合協調機構不健全，個別地方甚至沒有明確相關機構。三是基層食品安全監管力量偏弱，監管力量“頭重腳輕”。四是風險監測、評估、預警和法規標準體系建設亟待加強，監管關口前移、預防為主的技術能力和監管制度亟需提高和完善。五是食品安全事件應急處置體系還不健全，調查處理機制、協調聯動機制、輿論引導機制需要進一步完善。六是行業引導、企業自律、社會誠信、輿論監督等作用發揮不充分、效果不明顯。對此，需要著力找準薄弱環節，進一步完善食品安全監管體制，重點應做好以下幾個方面工作：

一是按照實現全程監管的目標，促進各環節監管措施的緊密銜接。各有關部門要強化互相支持、協調配合的意識，從監管制度、執法措施、管理信息等方面實現緊密銜接和資源共享，降低行政成本，切實提高監管合力。食品安全辦要加強綜合協調，將分段監管容易出現的監管空白、職能交叉等作為協調重點，堵塞監管漏洞，促進責任落實。

二是按照牢牢把握職責定位的原則，加強綜合協調能力建設。食品安全辦要進一步探索和改進在現有分段監管體制上開展綜合協調的工作方法，完善形勢會商、信息溝通、工作協調、督促檢查等機制和程序，建立健全考核評估等激勵約束制度，及時提出推動食品安全工作的政策措施建議。地方要建立健全食品安全綜合協調機制，明確牽頭部門，盡快形成“職能清晰、協調有力、銜接有序、運轉順暢”的食品安全監管體制機制。

三是按照強化基層、基礎的原則，切實落實地方政府的責任。地方各級政府要進一步重視和加強食品安全工作，強化對本行政區域食品安全工作的統一領導和組織協調。要進一步加強食品安全監管能力建設，切實保障執法辦案和監管基礎能力建設的經費投入，并進一步向市、縣傾斜。

四是按照關口前移、預防為主的原則，加強食品安全監管基礎能力建設。加快修訂配套規章和規范性文件，整合完善食品安全國家標準。加強檢驗檢測和風險監測評估，依法實施食品檢驗機構資質認定，規范檢驗檢測機構從業行為，提高服務和技術能力；加強食品安全風險監測能力建設，認真實施國家食品安全風險監測計劃，提高監測結果利用效能。實施食品安全風險評估制度，及時對相關食品安全風險進行評估和預警。

五是按照高效、有序、穩妥的原則，加強食品安全應急處置體系建設。完善應對食品安全事故的預案和快速反應機制，進一步完善本部門系統內的縱向信息報告機制和部門間橫向信息通報機制，建立輿情監測、舉報投訴受理、與媒體的緊密聯系等機制。建立健全食品安全事件調查處理機制，明確各部門的職責，確保一旦發現問題，能夠及時檢測、診斷、評估和調查處理。建立健全輿論引導機制。進一步明確信息發布的主體和程序，按照客觀、科學、公開的原則，及時準確發布信息，回應社會關切，防止引起消費者恐慌。

六是按照堅持鼓勵、支持社會參與的原則，強化食品安全工作的合力。大力開展誠信教育和行業自律宣傳，加強對從業人員的教育培訓，增強食品生產經營單位的法律意識和安全意識。充分發揮食品行業協會在行業自律中的作用，大力推進食品企業誠信體系建設，引導和約束企業誠信經營，健全食品企業誠信不良記錄收集、管理、通報制度和行業退出機制。充分發揮社會和媒體的監督作用，暢通舉報投訴渠道，鼓勵群眾舉報和媒體監督。要加強食品安全相關知識的科普宣教，引導人民群眾安全消費、理性消費，提高自我保護能力。

（作者系國務院食品安全辦主任）