城鎮化帶來的相關城市和農村低保政策銜接和整合問題探析

◎ 李文椿 何 熾

城鎮化帶來的相關城市和農村低保政策銜接和整合問題探析

◎ 李文椿 何 熾

2010年1月 1日，沈陽市取消了農業和非農業戶口性質的劃分，戶口統一登記為“居民戶口”。這意味著 “二元化 ”戶籍管理體制的終結，但平穩剝離粘附于戶籍制度上的各種社會差別政策，卻是前所未有的難題和挑戰。研究戶籍制度改革對現行城市和農村低保政策的影響已成為當務之急。筆者試從農民身份的轉化、土地的保障功能、過渡時期政策、城鄉低保標準整合的可行性以及城農低保其他各項救助政策統一等方面做些探索性的分析研究，力圖找到具有實際指導意義的改革途徑。

一、農民身份轉化后“原農民”分化流向分析

“原農民”不是一種職業上的稱謂，而是指具有戶籍身份特質的人——即農業戶口者。農民非農化后，現已分化為多個群體：一是已經獲得非農化職業、不再從事農業生產，常年居住在城鎮的人，即“離土離鄉”型群體；二是已獲得非農化職業、不再從事農業生產，常年居住在農村的人，即“離土不離鄉”型群體；三是完全從事傳統農業生產、常年居住在農村的全職農民，即“鄉土”型群體；四是既從事非農職業也從事傳統農業、居住有時在農村有時在城鎮的人，即“流動”型群體。①我們對沈陽市東陵區（渾南新區）城鄉結合部的7個街道的農業人口非農化分化流向情況進行了調查，從統計數據來看，“離土離鄉型”占總農業人口的7%，這部分人在鄉外市內、市外省內和省外務工，往往是土地被征用或早期進城務工，有一技之長、收入相對穩定、在職業上已經非農化，是農業人口中年富力強，有開拓意識的勞動力。“流動型”占農業總人口的2%，是在職業上正在發生變化的人，既難以在傳統農業框架中生存，也難以在城鎮框架中生活，處在非農化的漩渦中，多是未成家的年青人，這部分年青人雖然生活在農村但不會種地，已無法靠種地為生。他們未來的職業和現實的職業只能在城市找尋，農村有個永久的“家”，城市有個臨時的“棲身之所”。”離土不離鄉型”占農業總人口的12%，是在職業上已非農化，在當地從事二產和三產的人群，他們的生活水平在當地較高。“鄉土”型占農業總人口的79%，是在職業上仍然是農業的群體，在農閑時，有一定勞動技能的人還要出去打工。由此可見，我國農民非農化正處于漸進的復雜過程中。

從統計數據分析來看，“鄉土”型占農業總人口的79%，這部分人群中有勞動力的只占三分之一，這部分人群中已喪失勞動能力的老年人、未成年人和殘疾人，是最低保障的主要對象。而長期居住在城內，適應遠高于農村的生活費用的“離土離鄉型”的農民，僅占總農業人口的7%，這部分人生活能力較強，只有遭遇生活變故，才能成為低保對象。占2%的“流動型”人口，年輕韶華，在城市和農村之間流動。這兩部分人對城區城市低保也不構成沖擊。因此，從農民身份轉化后“原農民”分化流向來看，農民非農化的過程依然有很強的地域性。

二、土地的社會保障功能作用分析

土地是我們研究農民身份轉變無法繞開的問題。對此，我們對沈陽市東陵區（渾南新區）城鄉結合部的7個街道的農村人均占有土地情況和農戶經營耕地規模等情況進行了調查。從統計數據可知，農村人均占有耕地畝數最少0.9畝，最多3.4畝，全區農民人均占有耕地2畝；農村人均占有園地畝數最少0.02畝，最多0.05畝，全區農民人均占有園地0.0165畝；農村人均占有林地畝數最少0.004畝，最多0.48畝，全區農民人均占有林地0.053畝。

土地的保障功能是怎樣的情況呢？不妨我們來算一筆帳。在風調雨順的年景里，以收入較高的水稻為例，并且以較為精良的土地的產量為例。勞動力正常的三口之家，人均三畝地。一畝地水稻產量563公斤，每公斤售價2.6元，水稻賣價是13174.2元（563公斤/畝×2.6元/公斤×3人×3畝=13174.2元），減去水稻支出6300元（9畝×700元/畝=6300元），水稻年純收入是6874.2元（13174.2元?6300元+79.98×9=7594元，國家給水稻的直補金水稻每畝79.98元），水稻年收入是7594元。種地年人均家庭純收入2531.34元/年/人，低于東陵區（渾南新區）農村最低生活保障標準。

那么，單靠土地的收入能有多少農戶符合低保條件呢？我們從沈陽市東陵區（渾南新區）中典型的城鄉結合部的7個街道的農戶經營耕地情況調查統計中可以看出，（渾南新區）農戶經營耕地規模情況是經營耕地10畝以下的農戶數占63.4%。也就是說，單靠土地收入，近64%的農戶能夠納入低保。

從以上分析可見，農村人均耕地少，農民有地種，至少可以生活，但很辛苦。單靠土地收入，近三分之二的農民需要國家的救濟。可見，在經濟迅速發展的年代土地的社會保障功能雖然存在，但明顯減弱。

三、城鄉低保標準整合的可行性研究

從上述調查和分析來看，城市低保和農村低保的整合還有很強的地域性問題。這是制定城鄉低保統一標準和過渡時期政策的關鍵點。制定城鄉低保統一標準，是消除依附在“二元化”社會結構上的低保政策的最終途徑，同時也解決了涉農地區由于城鄉低保標準差異過太，造成的政策性不平衡問題：東陵區農村低保標準2600元/年/人，即農村低保月人均低保標準為217元；城市低保標準380元/月/人， 即城市低保年人均低保標準為4560元。居住在農村的城市低保戶的年發保障金要比農村年發低保金高得多。那么，如何進行城農低保標準的統一呢？筆者通過三種假設來做可行性分析。

第一種假設：

假定城鄉結合部現行城市低保標準不變，若農村低保標準逐年提高400元，得需要5年時間，才能與現行城市低保標準一致；若農村低保標準逐年提高300元，得需要6.5年時間，才能與現行城市低保標準一致；若農村低保標準逐年提高200元，得需要10年時間，才能與現行城市低保標準一致。但實際上，城市低保標準已建立了與物價上漲同步增長機制。城市低保標準逐年上漲，農村低保標準在后面追。這需要近10年或更長的時間，而且需要制定一個過渡時期的政策，在“居民戶口”新形勢下區分城農戶口標記。這種看似標準一致的過渡方式，隱含著農保保障面擴大的問題， 我們可以從第二種假設分析中看到。

第二種假設：

如果把農村低保標準提高到現城保標準4560元/年，我們得再算兩筆帳：一是現有農村低保戶的低保金將要增加多少，二是在農村將擴進多少低保戶，將增加多少低保金。以東陵區（渾南新區）為例，該區現有農村低保戶2083戶，3974人，年發保障金533.5萬元。若按現行城保標準，年增加低保金779萬元[(4560?2600)×3974=779萬元]，年發低保金達1312萬元。如果按現行城市低保標準來辦理農村低保，從上述可知：三口之家，完全勞動能力，人均2畝地，年人均農業純收入1687.56元/人，按農閑半年算，夫妻出去打工，兩人每月平均收入1500元，半年打工收入9000元。這樣，其家庭年人均收入為4687.56元/年/人。按城市低保標準年4560元/年/人計算，這部分人不夠低保條件。同樣類推可知，三口之家，完全勞動能力，人均1畝地，其家庭年人均收入為3843.6元/年/人。按城市低保標準4560元/年/人計算。耕地人均畝數在1畝的農戶符合低保條件（耕地人均畝數在1畝的農業人口占12%）。也就是說，耕地人均畝數在1畝以下的農業人口（占農業人口的12%），都符合低保條件。現農村低保占農業總人口的2%。農村低保如按現行城市低保標準實行，農村低保戶將增到6倍，年發低保金將是7872萬元，財政負擔巨大。

第三種假設：

按地域實行分梯次型的低保救助制度，即在城區實行符合城市實際的低保標準，在農村地區實行符合當地農村實際的低保標準。

就目前面言，居住在農村的城市非農戶，現按市內城市最低生活標準享受城市低保，相對于當地實際生活水平，他們得的城市低保金“偏高”，與農村低保金相比存在極大差距，城市低保戶年人均低保金是農村低保戶年人均低保金的兩倍。我們從東陵區（渾南新區）社會經濟統計資料匯編中2008年100戶農村家庭基本生活消費支出情況統計可見，一般農戶基本生活的消費支出是2666元。很明顯，適合城市中心地區的城市低保標準（4560元/年/人）不適合農村地區的生活實際。筆者認為，按地域劃分低保標準，是城農統一標準的切實可行的途徑。這樣，原居住在農村的部分城市低保戶將不夠低保條件，原享受的城市低保金將減少。對因標準降低應停保的這部分人，在實際操作過程中，可以逐步平穩清除。

四、過渡時期政策的探索

自從沈陽市取消了農業和非農業戶口的劃分后，在戶籍上已看不出“農業戶口”和“非農業戶口”的區別，只能從舊戶口本上看到戶口的標識。但是，我們現在必須按城農低保政策分別辦理低保。因此，過渡時期政策的重點就是合理區分城農標識。

我們對沈陽市東陵區（渾南新區）五三街道征地后最低生活保障情況進行了調查。五三街道轄人口5萬人。原有的農民，現在已經完全失去了土地，除少部分人沒有征地農轉非，直接變為居民戶口外，其他農戶已經征地農轉非，但他們并沒有脫離農經委會。五三街道現有低保戶373戶。

從五三街道情況來看，失地后的農民面臨這樣一種局面：首先，他們的居住地已發生了變化，他們大都遷徙到周圍的城鎮社區。即使居住在原來的村落，村莊中的屋舍已經消失，取而代之的是高樓大廈。其次，村委會已撤消，取而代之的是社區，失地農民已過上了市民生活。但他們依舊屬于集體經濟組織（經委會），在集體經濟組織解體之前，依然享有集體經濟組織的資產受益權。但隨著土地的被征用，他們已經失去了土地的分配權和使用權。因此， 我們建議：一是對失去土地或沒有土地的，其居住的村莊已變社區的原農民，按城市低保政策辦理，但計算收入時合理計入扣除保險的征地費和經委會的分紅收益；二是對沒有土地的居住在農村的原農民，持居民戶口本，可辦理城市低保；三是有土地且居住在村莊的原農民，按農村低保政策辦理；四是對有土地且居住在市內的原農民，回土地所在村認定辦理低保；五是有土地且居住在本市其他村莊的原農民，在居住地辦理農村低保。

五、現行城農低保其他各項救助政策統一問題的分析

現行城市和農村低保其他救助政策不同的方面包括：農村建房和與城市租賃補貼（或廉租房）、采暖補貼、醫療救助、農村五保和城市三無對象、審批、保障金發放時間等。

（一）農村建房與城市租賃補貼的差異。農村建房與城市租賃補貼存在三項差異：城市租賃補貼政策是：城市低保家庭月租金補貼額=低保家庭補貼人口數×（住房保障建筑面積標準?人均現住房建筑面積）×每平方米租賃補貼額×地區租金補貼系數。我們調查了王濱街道、祝家街道、李相街道城市低保戶年租賃金的情況可知，居住農村的城市年享受租賃補貼在4000元～8000元之間，如果享受3～5年就已相當于農村低保戶建房補貼（現行農村低保戶建房政策是每戶一次性補貼2萬元）。農村建房只有一次補貼，而租賃補貼卻一直在發。

在調查中我們還發現：東陵區（渾南新）“每平方米租賃補貼額15元”和“地區租金補貼系數0.7”與市內五區完全相同，但我們知道在市中心租房子的費用明顯高于農村，東陵區（渾南新區）王濱街道、祝家、李相街道房租一般在100元～150元之間。如果按補貼市區的房租標準來補貼農村，顯然不符合實際。

現在只有城市低保戶能享受到廉租房待遇，農民轉變身份后，原農村低保戶是否也能享受到這一待遇也是一個需要回答的問題。

（二）采暖補貼、醫療救助、農村五保和城市三無對象等方面的政策不平衡。一是現行城市低保政策中居住在農村的城市低保戶享受無暖氣設施采暖補貼每戶500元（邊緣戶300元）。而農村低保戶沒有此項待遇。東陵區（渾南新區）區政府由區級財政列支比照城市低保戶標準為農村低保戶發放冬季采暖補貼。二是原農村人口享受農村合作醫療，而原城市戶口享受城鎮居民醫療保險。三是農村五保戶的補貼沒入納入農村低保金中，而城市三無對象的補貼已納入城市低保金中。農民轉變身份后，“五保戶”和“三無對象”的稱謂應該統一，待遇也應統一。四是現行城市低保每月審批一次，城市低保金每月發放。農村低保每季度審批一次，低保金按月發放。城農低保整合以后，應實現管理方式的統一。

六、幾點建議

綜上所述，農民轉變身份后，低保依然有很濃的鄉土性和很強的地域性。因此，我們建議：

（一）按地域實行分梯次型的低保救助制度。出臺適合涉農地區的最低生活保障標準，既可解決居住在農村城市低保戶年人均低保金偏高的問題，也能通過建立新的農村地區統一的低保政策實現城農低保實質性整合。

（二）合理區分城農低保身份的過渡時期政策。一是對失去土地或沒有土地的，其居住的村莊已變社區的原農民，按城市低保政策辦理，但計算收入時合理計入扣除保險的征地費和經委會的分紅收益；二是對沒有土地的居住在農村的原農民，持居民戶口本，可辦理城市低保；三是有土地且居住在村莊的原農民，按農村低保政策辦理；四是對有土地且居住在市內的原農民，回土地所在村認定辦理低保；五是有土地且居住在本市其他村莊的原農民，在居住地辦理農村低保。

（三）在農村地區實行統一的低保其他專項救助政策。一是實現建房（租賃補貼或廉租房）、采暖補貼、醫療救助、農村五保和城市三無對象等方面政策的一致性；二是城農低保整合以后，實行統一的管理方式。

遼寧省沈陽市東陵區（渾南新區）民政局】

注釋：

1. 漆向東、徐永新、劉利仄：《中國農民非農化研究》，經濟科學出版社2009年4月第一版，第52頁。