“禮貌倫理”的生成及消解——一個行政倫理的視角

周家明,楊艷玲

(云南民族大學管理學院經濟學院,昆明 650500)

(云南民族大學管理學院經濟學院,昆明 650500)

公共管理的基本活動或任務就是有效為公眾提供高質量的公共產品和公共服務,但不可忽視的是鑒于公共產品和公共服務的多樣化以及公眾對公共產品需求的差異化,使得公共產品和公共服務在提供時面臨扭曲,其中一個突出的表現就是公共服務的異化,即不對稱服務與強制性服務——從規范層面講,政府提供的公共服務只有滿足了社會、企業和公眾的需要,并對他們的利益實現有所助益時,才有實質性績效……政府要從事什么工作……而是以公民的需求為依據,……而現實情況有時卻恰恰相反,政府在不了解社會、企業和公眾的想法、需求的情況下,按照自己的想法給公眾提供服務,確定提供服務的方式,甚至出現強制性服務。[1]學者路易斯·高思羅普稱之為“禮貌的倫理”。并進一步指出:“官員們只能夠遵紀守法,依照法規與標準行事,而不是依照人民的意愿行事;而且官員們本身也竭力想棄惡從善,可是他們無法確認究竟何者為善,但發現界定何者為惡卻易如反掌;官員們自以為只要能詳細地說明何者為惡,自然就能行善政。這使公共行政呆板機械,枯燥乏味,單調無聊,平庸無奇,缺乏回應力。”[2]探討“禮貌的倫理”其生成過程、消解策略對促進公共管理倫理、有效提供公共服務、合理滿足公眾需求、積極回應公眾期望、增強政府的公信力具有十分重要的意義。本文基于行政倫理的視角具體闡述“禮貌的倫理”的生成及消解策略。

一、“禮貌的倫理”的生成及表征

“禮貌的倫理”這一特異的政治現象在現實社會生活中屢見不鮮,通過 CNKI的查閱發現,學術界對其研究鮮見,成果較少,以至于對消解這一特異現象缺乏科學有效的方法作為指導。“禮貌的倫理”其生成過程比較復雜,還易受政治生態的影響。通過對公共產品生成的邏輯過程可以分析“禮貌的倫理”這一特定現象產生的脈絡及邏輯過程。

根據公共產品理論,政府提供公共產品或者對公共產品的管理首先基于公眾對公共產品的需要 (公共需要),這種需要反饋到政府部門,形成政府或決策部門對提供這一產品的當前考慮:有的是以實物形態向社會、公眾提供,有的是以服務形式向社會公眾提供,而無論何種提供及提供的方式即以書面、政策的形式出現 (公共產品和公共服務),再由執行部門具體執行 (公共產品的提供),對于產品提供后的質量、水平以及對公眾和社會的滿意度會通過各種方式反饋到政府部門,政府部門或官員也會對這些反饋尤其是負面的信息作出相應的回應 (官員的回應和反饋),以便為繼續改進提供依據。按說這一過程邏輯嚴謹,環環相扣,能有效地防止和杜絕只按政策和上級部門的意志提供公共產品的可能,真正提供公眾和社會需要的公共產品及服務,不會導致“禮貌的倫理”的產生。

可問題卻顯而易見,社會和公眾對公共產品和公共服務的實際提供影響很小,出現問題后能被真切而有效回應的可能性也缺乏。首先,需要層面,公共產品和公共服務對于全社會而言本身就是抽象,對公共產品及公共服務進行科學有效的界定和分類卻非易事,而對于社會公眾個體而言,每項需要具體而明顯,這容易造成這樣一種局面:政府或官員認為該項產品和服務已經向社會公眾普遍提供,而

“禮貌的倫理”這一政治現象在現實社會生活中的表現形式繁多,概括來說,有以下幾個方面,第一,盲目性服務,服務行政本質上是社會本位、公民本位,政府提供什么服務以及怎么提供,全看社會和公民是否需要。但是實際情況下有時卻恰恰相反。政府在不了解社會、企業和公眾的想法、需求的情況下,按照自己的想法給公眾提供服務,確定提供服務的方式。此種曲解民意、漠視公共需求的服務并不能收到比較好的效果,而且它所具有的低效性,不但不能讓公眾感到滿意,甚至會造成社會資源的浪費。第二,強制性服務,即政府提供的公共產品和公共服務并不是公眾和社會所需要的,或許是政府本身利益的需要所在而在社會公共領域的強行攤派及強制提供,前提卻是基于“公共利益”。第三,官員語言的“冷暴力”,對于有疑議的公共產品和公共服務提供方式,公眾往往會采取諸如抗議、申述等方式維護自身公共需求的合理性,但相關官員對于這種回應往往采取按法律規范行事的語言及態度、甚至以“自己回去看文件”等惡劣的態度和語言回應,而不是真正從公眾及社會情感角度來回應。最后,執法行為的粗暴,近幾年我國城市化進程加速發展,各地都在進行大量的拆遷工作,其中四川成都金牛區的拆遷自焚,江西宜黃的拆遷致死事件使得公眾對政府的粗暴執法方式深惡痛絕,致使當地政府和公眾之間的關系日趨緊張,官民關系日益惡化,政府的公信力受到極大的威脅,而類似于拆遷粗暴執法的現象在城管執法、工商執法、衛生執法等領域也屢見不鮮。這類粗暴的執法方式表面上說是遵循法律和相應規程操作,可在具體的執法中執法部門和單位被賦予了較大的行政自由裁量權,該自由裁量權原本是允許執法部門根據執法實際情況靈活運用和掌握的,可“在行政機關自由裁量的范圍中,不當侵害行政管理相對人的利益,以及無法維持法律平等的事件屢屢發生,尤其是在高度集權的行政管理體制下,行政自由裁量權常有被濫用的危險。”[3]

二、“禮貌的倫理”生成的原因——行政倫理的視角

美國著名的行政倫理學學家特里·L·庫珀在其名著《行政倫理學:實現行政責任的途徑》一書中提到,在當代社會,行政倫理困境的實質是責任和義務的沖突性或對抗性,這種責任和義務的對抗性是現代和后現代社會中的角色扮演的多樣化和個人身份認同的多元化現象造成的,而且隨著現代社會向后現代社會的過渡,這種沖突趨勢還會加強。行政人員在效忠組織義務與維護公共利益的職責之間,經常出現某種張力,使得行政人員陷入倫理的困境和沖突當中,他具體闡述了行政人員的三大類責任沖突和倫理困境,即權力的困境、角色的困境和利益的沖突。[4]在具體的行政活動中,“禮貌的倫理”這一現象生成的原因及其復雜,下面僅從庫珀教授闡釋的三個方面來具體分析。

權力的困境。產生“禮貌的倫理”的權力困境原因主要表現在兩個方面,一是公共行政人員無法準確地把握職位賦予的行政活動的權力程度與邊界。對某一職位的責權利進行準確地界定以及明晰的邊界劃分原本就非易事,而讓行政人員準確地理解并按照規定的程度和界限從事行政活動就更難了。因此容易造成從事行政活動的實際行政權力與規定的行政權力在大小程度界限等維度上的不一致。二是公共行政人員從事行政活動的權限與上級授予的權限之間的矛盾與沖突;很多行政活動是上級部門臨時安排的,這些活動的履行需要來自上級機關或部門的授權,在現實行政活動中,行政人員有時因為授權太小而無法當即作出決定處置事件,有時因為授權太大沒有經過充分地考慮而草率地拍板。這些都容易導致公共產品和公共服務是按照法律規范和規程而非人民的意愿提供。

角色的困境。在現實社會生活中,行政人員既是公民的雇員又是公民中的一員;不僅是“大眾公仆”,從屬于某一特定的組織,又是普羅大眾;這種不尋常的身份使得行政人員要進行雙重角色扮演,承擔雙重義務:既有責任為公民提供服務,同時作為公民的一員又有權接受服務。在任何的行政活動中,行政人員都集這兩種角色為一身。當公眾現實需求與行政發生沖突和矛盾時,行政人員究竟是從維護政府部門的形象與利益出現,還是扮演維護公眾利益的角色,都極大地考驗著行政人員。而現實行政活動中,行政人員是組織人是實實在在的,而作為普通公民的角色和公民代理人的角色卻是虛位的,因而行政人員都會從維護政府部門形象和利益的角度出發,“禮貌的倫理”隨之產生。

利益的沖突。利益的沖突是導致“禮貌的倫理”產生的最根本、最深層次的原因。廣義的利益沖突是指不同利益主體基于需求矛盾而產生的利益糾紛與掠奪,或同一主體不同利益之間的矛盾狀態,在當代中國,由于社會急劇轉型,利益主體多元化、利益格局多樣化、利益矛盾復雜化特點鮮明,存在大量利益沖突的情形;狹義的利益沖突是指發生在領導機關、領導干部中公私利益沖突行為。[5]這里所指的利益沖突是指廣義,也即不同的利益主體 (政府和普通公眾)之間的利益沖突。在我國,雖然政府和公眾之間不存在根本性的利益沖突,但公眾的現實利益需求與國家長遠利益之間存在差別,公眾的長遠利益需求與政府短期目標之間存在矛盾,公眾需求與政府利益本身之間存在矛盾等等,都給行政人員帶來倫理上的困惑。

三、“禮貌的倫理”的消解

對于行政倫理的實現,庫珀教授認為應該從個人道德品質、組織制度、組織文化和社會期待四個方面結合的內外控制機制,形成一個負責任的行政環境。當前情況下,為有效消解“禮貌的倫理”這一獨特現象,結合庫珀教授的控制機制,應該從以下幾個方面入手:

1.公民權利的良性回歸

解決“禮貌的倫理”這一政治弊病,首先應該從轉變權力觀開始。雖然憲法和基本法、現代民主政治觀念都告訴行政人員,政府的一切權力屬于人民,政府行政權力是為民所用。但在具體的行政行為中,行政人員往往忽略了權力的真正目的和意圖,在政府權力和公民權利以及相互轉化的過程中實現了錯位,沒有從根本上實現權力本位向權利本位的轉變。因此,應重點加強行政人員權力觀和權利觀的教育及制度建設,形成權為民所用的良好行政觀,從而實現政府權力本位向公民權利本位的良性回歸。第一,重構并尊重法律制度,實現公民權利的法制保障;第二,規范及約束權力的運行,深化政治體制改革及干部人事制度改革;最后,充分保障公民對政府及行政人員行為的監督、批評的權利。

2.社會期待的有效回應

公共行政的主要職能是向社會公眾提供公共產品和公共服務。在對公共產品和公共服務進行科學合理分析的基礎上進行公共產品和公共服務的決策。決策是政府的主要職能,具有倫理價值取向的決策必然影響并引導行政行為的價值取向,而行政決策的民主科學化程度則是政府在行政活動中能否遵循倫理價值取向的關鍵。庫珀指出,公民參與不僅有助于政府澄清和明確法律和政策的意圖,而且公民還可以通過與行政人員的互動而對行政人員施加影響,使行政主體在行政過程中注重公眾意識。[6]

因此,實現“禮貌的倫理”的基礎是要有效回應公眾和社會的期待。為此,應科學分類公共產品和公共服務。根據公共產品的類型、特點及公眾群體科學規劃制定產品提供的數量、范圍、方式尤其是質量;其次是在公共產品提供過程中積極收集社會公眾的意見和建議,建立良性的反饋渠道以便有效改進。近期很多地方實行的“公眾接待日”、“網絡問政”、“辦公電話的公布”等便是在以前調研、報表、信訪基礎上收集民意的創新;最后,要推進政府的“透明度”和保障公眾的知情權。政府行政行為的有效性,取決于社會公眾對政府及行政人員的信任程度和接受程度,而社會公眾的信任感和支持度往往來自于自身對政府信息公開以及政府行為合理合法與否的感知。因此,通過電子政務、政務公開、財務公開、政務超市以及信息披露等方式增加政府工作的透明度,進一步保障公民的知情權,切實解決因信息不公開、行為不透明而導致的“禮貌倫理”的出現。

3.政績考核的科學合理

績效考核是對公務人員在某段時期內工作的評估與總結。政績是一面鏡子,是衡量一名干部能否正確對待群眾和本職工作的試金石。[7]為此,加強及完善對公務人員的政績考核,不僅是消除“禮貌的倫理”的重要方式,而且是政府公共管理高效運行的重要保障。當前我國在公務員考核上存在一些問題,如考核指標體系設置的不夠準確、考核評價方式的單一、考核評價結果運用不夠充分、考核評價制度不完善等直接影響著公共行政的效率,同時影響著行政人員的價值取向。

考核評價標準是黨政干部考核評價體系的核心,考核內容和評價標準對整個考核工作至關重要。[8]科學制定考核標準,完善的政績考核體系,良性的考核價值取向是行政人員政績考核科學合理的根本所在。首先,政績考核應該體現為人民服務、人民利益至高的行政宗旨;其次,科學制定并完善考核評價指標體系,明確考核指標權重;再次,提高政績考核的質量和效果,增強考核的公開性與透明度,強化群眾對行政人員考核的監督、參與與評價;最后,健全政績考核的配套制度,形成政績考核的長效機制。

4.行政倫理的重塑內化

行政倫理失范以及行政人員倫理的缺失是導致“禮貌的倫理”的內在因素,也是行政權力異化和行政行為扭曲的重要原因。重塑行政倫理,加強行政人員倫理道德教育并內化以至于指導行政行為實踐是消解“禮貌的倫理”的又一重要舉措。為此,應該從行政組織和行政個人兩個層面加強倫理建設。具體措施表現在:

第一,加強行政倫理立法,用制度性的硬約束來規范和引導行政組織和行政人員的行為。例如制定公務員道德法、政府道德法等;第二,加強行政倫理教育,充分發揮行政人員倫理道德主體的自律性,通過倫理道德主體性價值內化為行政人員自覺的價值選擇,在行政實踐中真正以公民的利益、價值需求為依托,尊重并實現公眾的需求;最后,加強行政組織文化及制度建設,防止組織集體道德失范,提高行政組織道德水平,從而實現制度倫理與個人倫理的統一。

[1]王洛忠.我國建設公共服務型政府的異化現象分析[J].內蒙古師范大學學報,2007(1).

[2]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[3]胥三燕.行政自由裁量權的濫用及其限制[J].遼寧行政學院學報,2009(4).

[4]特里·L·庫珀.行政倫理學:實現行政責任的途徑 [M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[5]建立防止利益沖突制度體系[J].瞭望新聞周刊,2010-10-25.

[6]陳鑫峰,郗永勤.庫珀行政倫理理論對我國行政管理體制改革的借鑒[J].中國集體經濟,2009(1).

[7]周天勇.科學發展觀引領政績考核導向 [J].環境保護,2009(16).

[8]畢力夫.完善黨政領導干部政績考核體系的幾點思考[J].中國黨政干部論壇,2007(1).