辯證地看待政府改革的市場化導向——以“影子官僚 ”為例

韋長偉

(南開大學周恩來政府管理學院,天津 300071)

自 20世紀 80年代以來,西方資本主義國家相繼進行了行政改革并取得了成功,推動了公共服務由壟斷供給走向市場化,其中最為引人注目的當屬以英國的撒切爾和美國的克林頓引導的改革。無疑這種市場化的改革導向代表了新的行政理念和治理模式。但是,正如任何事情都必須一分為二的看待一樣,這種改革也不可避免地存在這樣那樣的問題,本文將以“影子官僚”為切入點嘗試對此問題進行分析。

一、影子官僚的界定

20世紀 80年代以來,面對政府規模不斷擴大、財政壓力加劇、社會問題和政府不可治理性的增多以及官僚主義和腐敗現象的泛濫,在對傳統公共行政理論批判的基礎上,西方主要發達國家紛紛開始了大規模的政府再造運動。在這場聲勢浩大的新公共管理運動中,最突出的西方國家便是美國,其中重要的改革舉措就是實行市場化、民營化,而合同或者說簽約外包 (contracting-out)是市場化、民營化改革的主要形式之一。

根據弗雷德里克森的表述,影子官僚 (shadow bureaucracy)是指政府通過契約的方式間接雇傭的人員?，F代公共行政的理論都承認正式的政府官僚組織的存在,但是影子官僚也同樣重要。吉瑞德·加維認為,無論是直接受雇于政府的公務員,還是影子官僚,都是公共部門的雇員。他們的區別在于:“前者享有工作安全和福利的保障,在政府里擁有永久的職位;后者既為非營利組織工作,也為營利組織工作這些營利組織主要是靠與政府簽訂承包合同來運作?！盵1]盡管影子官僚在傳統的服務中是局外人,但是在政府日常事務的管理過程中,他們通常又稱為局內人。他們經?；ㄙM大量的時間和精力在政府部門,他們的合作伙伴包括政府的公務員和自己的競爭者。事實上,“影子官僚所發揮的作用相對于聯邦機構正式官員所發揮的作用?！盵2]這種方式或者針對短期而非終身雇傭,或者針對那些曾在行政系統內部執行的、現在通過合同方式轉包出去的職能。但無論如何,影子官僚的存在已經成為普遍的現實。美國聯邦政府已經與私人公司、研究機構和個體顧問簽訂了大約 2000萬個合同,每年所涉及的經費數額占聯邦總開支的 14%;國防部通過合同支出大約三分之二的資金,能源部和國家航空航天總局則是聯邦政府中最大的合同簽約者。在美國地方政府,公共服務的合同承包也極為普遍。從道路修建到監獄管理,從圖書館運營到治安消防,地方政府的每一個職能都可能成為簽約外包的標的。[3]

二、影子官僚產生的原因

弗雷德里克森曾在《公共行政的精神》中這樣論述:“這是一個人們對公共雇員充滿敵意,主張人員精簡,實行公共服務的契約外包、民營化和政府減負的時代?！盵4]影子官僚正是在這樣的社會背景和改革實踐中產生并發展起來的。

1.曾經支配了 20世紀絕大部分時期的傳統公共行政模式已經從理論和實踐上受到批判?？梢哉f,自上世紀 80年代以來,對傳統公共行政學尤其是官僚制的批判此起彼伏,從未停止過。不確定性成為時代的主旋律,現代社會充滿了復雜性、快速多變性、不可預知性。面對這種新的形勢,官僚制的缺點和不足充分暴露出來[5]:效率低下,官僚制的結構和規則本身的特征決定了官僚制會產生制度僵化、形式主義、過分依據規則行事、機械服從、信息溝通障礙、目標替代、因循守舊、官員缺乏主見和創造力、上下級沖突等問題,最終導致組織效率的低下。新技術革命使世界發生著日新月異的變化,信息革命和知識經濟時代業已到來,這些環境的新變化要求一種更靈活的組織結構,而官僚制缺乏靈活有彈性的應變能力,已不能滿足這種需要。官僚制所倡導的理性化和非人格化,會導致行政工作人員人格的異化。對行政官員個性形成極大摧殘,使其忽視公眾正當的特殊要求,甚至有可能造成官僚與公眾之間的沖突,并進一步對公民的人格造成不良影響。

2.公共部門受到普遍的質疑和批評。首先是公共部門的低效率。與私營組織相比,用于公共組織的資源和財政支出要多得多,但公共組織的效率和效益要遠遠遜色,這主要是由于公共組織過于龐大、官僚作風盛行、人浮于事以及缺乏有效的競爭所致。其次是公共部門的浪費與供給不足并存。一方面公共部門的水、電消耗其浪費程度觸目驚心,在辦公場所、車輛、辦公用品等的使用上的浪費甚至更加嚴重,而且公共部門人員在職務消費中存在較為嚴重的浪費和侵占現;另一方面,由于政府管理部門決策失誤而造成消費領域的浪費也十分嚴重。最后是難以對公共部門的績效進行有效的評估。這是由于政府組織在公共服務和公共產品的供給中處于自然壟斷的地位,缺乏競爭,而且存在著公共服務難以量化、評估指標難以確定等諸多困境。

3.現有文官制度的弊端。西方文官制度并非完美無缺。在長期的發展過程中,也暴露出一些弊端和問題?，F有的文官制度本身不能吸引合適的人員到政府中任職或提拔最有能力的人。或許它培養了有能力的行政官員,但真正需要的卻是有能力的管理者。行政結構的僵化性使得選拔程序過于繁瑣,并經常超出管理者的控制,因此很難雇傭到合適的人才。[6]在各行政部門中,由競選或任命產生的行政首長 (政務官)往往沒有多大實權,各部門的實際權力大多掌握在高級別的文官 (事務官)手中,而且他們往往有自己的一套人馬,形成擁有實權的小官僚集團,他們以實力對抗行政首長,往往使政務官左右為難,造成文官的實際地位高于政務官的局面,加大了政策執行的難度。有權勢的文官集團在社會上形成了受到特別保護的利益集團。經常發生一些財團、企業通過拉攏或收買握有實權的文官來為自己謀利益,文官之間串通一起,常常能夠直接影響政策的制訂和執行等等。再者,官僚制下的組織和文官制度缺乏人文關懷,完全理性的非人格化扼殺了行政人員的個性,從而使得人事制度成了缺乏靈活性、行政人員缺少主動性和創新精神的剛性系統。最后,事務官的常任雖然保障了各種政策的延續性和穩定性,但卻造成了官僚作風和惰性的滋長,從側面損害了公共利益。

4.影子官僚本身具有的優點。從理論上講,“任何想象得到的政府服務都可以通過簽訂合同來提供——或者通過外部的私營部門或志愿者組織,或者通過政府內部的其他部門”。[7]而且,“對于可以利用競爭方式和容易明確劃分業務范圍的經濟活動來說,采取市場機制和承包的方式常?？梢源蟠蟾纳品盏奶峁?。”[8]這不僅可以提高效率,更能降低服務的成本。據美國有關方面的調查統計,僅合同簽約外包這一項,每年就為美國地方政府節省 15%-30%的資金。簽訂合同能夠用提供者網路來取代傳統的官僚制等級控制結構,而這些提供者松散地聚集在政府基金部門的周圍,提供那些原來專屬于政府的服務。[9]影子官僚可以作為獨立于政府體系和直接的公共利益之外的“第三方”,他們“中立”的中介地位可以使其獲得超脫的地位,而且影子官僚的存在與發展,必然走向成熟的利益集團,從更加客觀的立場影響政府更加公正、公平、合理地做出決策。

三、影子官僚存在的弊端

1.影子官僚并非確定產生高效率和優質的服務。私人市場具有優越性,以及民營化的政府行為會產生效率,這種論點說起來容易,但實施起來并不簡單。使簽約外包切實發揮作用與認為它是一種好的想法完全不是一回事;這需要解決一些困難的細節性問題。[10]簽約外包應該被視為公共管理者的另一種管理手段,這種手段基于實際情況的不同可能更有效率,也可能產生低效率或無效率。實行簽約外包后一部分公共服務的質量可能并未達到政府和公眾的要求。影子官僚也具有“經濟人”理性,他們提供服務是在考慮了成本加上適當甚至超額的利潤基礎上的。在這種情況下,他們就有可能為了自身的利益,損害公共利益。而且,影子官僚的存在,可能會使部分公共服務的供給走向壟斷,沒有了競爭,也就失去了獲得高效率的動力和壓力,從而違背了提高服務效率和質量的初衷。

2.影子官僚是否會像公共雇員那樣具有公共責任感和公共精神,能否廣泛地確保公民的正當利益?影子官僚在長期的公共事務參與過程中,早已超越了中立的局外人的地位。他們雖然不是政府的正式雇員,但是在與政府、其他影子官僚長期的談判和合作的過程中,確實影響了政策的價值傾向甚至政策內容本身朝向有利于自身利益的方向,從而違背契約外包的初衷。影子官僚本身就是理性的“經濟人”,他們可能利用手中的專業技術和知識優勢以及政府特殊的政治地位謀取私利。私欲的膨脹會使他們“為了得到社會的好評,完成自己的合同任務,也往往以辦實事、好事為己任,至于辦事成本時常并不放在決策的首要位置上,或以犧牲長遠發展來滿足眼前利益,因而往往出現辦事成本很高、辦事效率很低的局面”。[11]在擴大化了的成本之中,影子官僚的自利很容易獲得更大的謀取空間。他們獲得了最大化的利益,從另一個角度講就是公共利益遭受了巨大的損失。

3.影子官僚產生腐敗問題。影子官僚并不必然帶來腐敗問題,但在公私合作、化公為私的過程中會增加腐敗的機會。這突出表現為所謂的“合同的潛規則”,在許多民營化改革中,影子官僚與政府部門在幕后達成協議,以較低的價格、較好的讓利以及優惠的政策取得某些服務的經營權,政府官員則從中獲得私利;影子官僚們往往會通過給予政府官員回扣和賄賂來獲得合同,并在投標過程中互相勾結作弊。俄克拉荷馬州的 175名地方官員曾因涉嫌接受服務承包商的傭金,被法院判定為有罪。曾經擔任美國內政部長的詹姆斯·瓦特在位時,曾經屢次致電住房及城市發展部,要求政府補助低收入階層住房項目的承包商。為此,他從承包商那里收取了 3 0萬美元的酬勞。[12]

4.對影子官僚的監督和績效考核方面存在多方面的困難。影子官僚在傳統的契約外包中承擔的服務內容通常是各種市政工程這樣確定的、有形的物質產品生產活動,便于監督和評估。但是隨著市場化和民營化改革的深入進行和快速發展,政府公共政策方面的外包契約越來越多,對這樣的影子官僚的監督和評估也愈發困難。首先,政策的效果缺少評價尺度,政府希望實現公平、正義、自由等抽象價值形態,人們沒有確定的參照系來評價優劣,價值尺度是模糊的,人們心中有強烈感受卻無法以量化形式的結論表達出來。其次,績效評估失靈時,競爭無從談起。當政府無法確定哪一個專家適合自己的需要時,官僚只能依靠資歷、名望、人際關系,甚至于直覺去進行選擇,一旦成為政府的合作伙伴,承包方不必擔心競爭壓力。[13]

四、影子官僚的存在對我國的啟示

市場方法并不必然在任何情況下都是有效的。[14]改革開放 30年來,我國也在政治、經濟體制改革中,探索并實施了市場化、民營化改革,影子官僚的問題在我國也不可避免地存在,如何吸取西方國家的教訓、借鑒經驗,有效地治理影子官僚的弊端是我們必須正視和面對的問題。

首先是要探索合理的政府雇員制度。政府雇員制(contracted employee),是指遵照不占用行政編制的原則,通過契約等各種靈活的方式,實行特殊的薪酬管理,雇用政府需要的特殊人才從事政府某些公共服務活動的人事管理制度。目前,可以參照《國家公務員法》制定統一的政府雇員管理方法,用以指導各級政府在吸納、使用、解聘雇員過程中的活動。西方國家的某些做法也可以提供有益的借鑒,由美國政府績效保護委員會向總統和國會提交的《臨時聯邦雇員:追求靈活性和公正》報告,就詳細說明了美國政府在使用臨時性政府雇員時的各種要求,并就使用政府雇員過程中容易出現的問題提出了各種控制措施。美國人事管理辦公室(OP M)規定在使用臨時雇員時要遵循四個條件:(1)為滿足最大工作量的要求;(2)應對未來在資金上、工作量上所具有的較大的不確定性;(3)填補一些將要被其它組織人員所替代的永久性職位;(4)正在研究的極有可能被外包的工作。美國的政府雇員都有自己明確的使用期限,一般為 1年,最長不能超過 2年。政府雇員雖然不占用行政編制,但是其薪金支出仍然是國家財政負擔,因而也必須建立完善的、統一的管理制度來管理這一部分人員。[15]

其次是加強道德和倫理教育,以職業道德來約束政府雇員。“公共服務可以民營化,但公共責任不能民營化?！盵16]我們可以進行民營化改革,但是不能背離公共責任,損害公共利益。對影子官僚們進行道德和倫理教育也就成為一種解決的方式。如果說制度是一種外在約束、“硬約束”的話,那么職業道德就是一種內在約束、“軟約束”。制定的制度永遠都是相對理性的,由于各種條件的制約,制度不可能對每一種行為做出約束和規定。但是職業道德不同,因為喜歡這個職業,才會產生認同,才有可能負起責任,選擇有益于公共利益的倫理價值原則。況且由于政府雇員工作的短期性與專業性,使得那些針對普通公務員的泛泛的剛性約束很難發揮應有的作用,此時強調對雇員進行職業道德約束更具有現實意義。職業道德的存在就是對制度有限理性的一種彌補。在政府雇員制的探索以及影子官僚的道德教育中,應包含著更為明確的全心全意為人民服務的宗旨,包含著一種公共精神,使影子官僚們在其行為過程中自覺、自愿維護公共利益,將內在的軟約束變成一種對自己的硬約束,使這種行為成為一種自然。

最后,在制度層面強化對政府雇員的監督和制約。要使政府雇員認真地履行本職工作,以公共利益為最終目標取向,光靠職業道德的內在軟性制約是不夠的,必須加緊外在剛性制度建設,內在職業道德制約是基礎,外在制度監督是保障,兩者相互配合、相互促進。目前我國應完善政府的監管機制,對公共服務民營化進行必要的規制。(1)建立公共服務定價機制,根據各地不同情況和公眾可承受能力,通過專家論證、召開價格聽證會等形式,吸引利益相關方共同參與對公共服務的合理定價,并進行嚴格監督執行。(2)建立和完善公共服務民營化的績效評估制度,通過設立公共服務質量投訴機構和利用社會中介組織定期對民營化所表現的績效進行科學評估并公布于眾,采取獎優罰劣的形式對民營化中出現的服務數量不足、質量低劣、漫天要價等損害公眾利益的行為進行整改。(3)建立公共服務公開、聽證制度。必須完善公共服務外包制度,設立嚴格的標準和程序,必要時引入聽證制度,以最大化地維護公共利益。

[1][4]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神 [M].北京:中國人民大學出版社,2003.

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[8]世界銀行.世界發展報告:變革世界中的政府[M].北京:中國財政經濟出版社,1997:80.

[11]沈承誠.論政府雇員的自利性及其控制[J].云南社會科學,2006(2):13.

[13]劉金程.公共政策:前提、推論、新觀點 [J].天府新論,2006(6):90.

[14]Donahue,John D.The Privatisation Decision:Public Ends,Pri2 vateMeans[M].New York:Basic Books,1989:223.

[15]廣東省行政管理協會.政府雇員制:問題與對策 (第 61期)[EB/OL].http://www.gdpas.gov.cn/InfoShow.asp?id=120.

[16]王樂夫,陳干全.我國政府公共服務民營化存在問題分析——以公共性為研究視角[J].學術研究,2004(3):71.