談公安“大情報”系統建設的困境與突破

肖文祿

（三明市公安局，福建三明 365000）

談公安“大情報”系統建設的困境與突破

肖文祿

（三明市公安局，福建三明 365000）

當前，公安機關“大情報”系統建設正進入全面、快速、深入發展時期，但在建設過程中還面臨許多困境和挑戰，與我們的預期目標、與打擊犯罪維護社會穩定的現實需要還存在差距。對此，應當從提升思想認識、完善工作機制、加強情報信息資源、加強公安情報隊伍建設等方面尋求突破。

“大情報”系統建設；公安機關；困境；突破

在信息化社會，公安工作對情報信息的依賴是空前的，情報信息是公安工作的靈魂和生命。基于這樣的理念，公安部在“金盾工程”二期規劃中提出：要加快構建以信息化應用為支撐、以情報信息研判為主要內容、以服務警務決策為目標的公安“大情報”系統，實現警務工作由傳統粗放型向集約高效型轉變。各地公安機關按照公安部的規劃和要求，在推進“大情報”系統建設上進行了卓有成效的實踐和探索，“大情報”系統建設正進入全面、快速、深入發展時期。但是我們也要清醒地看到，“大情報”系統建設與我們的預期目標、與打擊犯罪維護社會穩定的現實需要還存在差距，在推進過程中還面臨許多困境和挑戰。本文結合福建三明市情況，就“大情報”系統建設存在的問題和突破途徑作些探討。

一、當前影響和制約“大情報”系統建設的困境

（一）思想認識方面存在差距。首先是對其重要性認識不足。在領導方面，有的領導對什么是“大情報”系統沒有概念，沒有認真去思考與研究，只把它當作上級公安機關部署的眾多工作中的一項工作，沒有從戰略、全局的高度去認識“大情報”系統的意義，沒有真正認識到“大情報”系統建設對現代警務的主導和牽領作用。因此，在工作部署上往往停留在口頭上，寫在文件上，遇到問題時，特別是要增加人力、經費投入或需要解決一些體制機制上的問題時，決心不大、力度不強。在民警方面，有的民警對情報信息主導警務沒有真實的認同感，而僅僅認為這是一陣風、是一種新的“提法”，體現在工作當中就是對信息化的應用平臺不愛學、不愛用，對“大情報”的技戰法不認真鉆研，對相關的工作不認真落實。其次是對其復雜性認識不足。“大情報”是一個系統工程，涉及軟件硬件、體制機制、理念觀念、資源整合、隊伍培養等方方面面，任何一個環節不順暢都會影響到其整體功能的發揮。但相當一部分公安機關尤其是領導同志，沒有認識到這一點，只把它當作一般性的工作，沒有從整體上去統籌、謀劃、推進。第三是理念觀念不適應。對“大情報”系統建設目標和方向認識不清，認為信息化建設就是配計算機、建網絡，工作理念觀念沒有變化，工作方式照舊。多年的習慣使領導更愿意相信自己的直覺和經驗，相信自己在經驗基礎上形成的解決問題的能力，而對于情報部門和情報人員的研判結果往往不信任、不采用，習慣于片面思維，往往關注于一個案件、一個局部或某一事件的解決，不能用系統的思維方式去關注產生事件的原因，使相關的情報信息發揮不了應有的作用。

（二）情報隊伍建設存在差距。主要表現在：一是指揮情報部門權威不夠。目前，各地多數情報部門設在指揮中心，目的是要做到情報與指揮的統一，提高情報處置的效率，但在實際運行中，因為指揮情報中心的權威沒有真正樹立起來，這個意圖沒有真正得到體現。從福建省情況看，各地指揮（情報）中心與其他專業警種是平行機構，其級別甚至低于其他主要警種，縣級指揮中心級別只相當于派出所，市級指揮中心只相當于一些警種的大隊，所謂的權威只是情報部門的一廂情愿。情報信息的高效源自于情報部門的權威，這一點在軍隊情報部門得到最充分的體現。在美國，指揮中心在警情處理中具有絕對權威，是美國警察機構之間加強協作配合，實現信息互查共享，共同應對跨地區流竄犯罪的主要職能部門［1］。在我國也一樣，凡是情報信息工作開展較好的地方，指揮情報部門都是有較高權威的。二是情報部門人少質弱。從三明市情況看，各地都在指揮中心設立了綜合情報部門（情報中隊），但除明溪、大田、永安少數縣市外均無專職情報研判人員，全市專兼職綜合情報人員總數為35人，只占民警數的1%左右。各偵查部門的專業研判隊伍也較弱，人數為27人，且多為單位內勤兼任，只能應付日常材料和統計報表工作。情報研判人員總體素質偏弱，信息研判水平不高，情報信息作戰的“高端人才”缺乏，情報信息研判更多地停留在對發、破案信息簡單、低層次的分類、統計和數據分析上，對動態性、預警性和深層次專項情報信息的研判工作開展不夠。

（三）“大情報”工作機制沒有真正形成。各地公安機關雖然也制定了一些制度，但不夠完備規范，也沒有多少約束力。一是沒有建立起覆蓋全局、較為系統的情報信息研判體系和完備規范的工作流程。情報研判流于形式，參與部門多為應付，對研判前的組織準備不夠、研判后的結果應用不夠。二是研判與實戰協同機制不健全。對于研判會商或綜合情報部門研判的線索和預警指令，相關警種或辦案單位不予重視，沒有認真進行落地查控，導致情報研判與實戰脫節。多數情況下，情報部門情報研判結果無論輕重緩急需經過領導的指示、批示才能轉化為警務行動的具體指令，造成行動遲緩、延誤戰機，分析研判作用得不到應有的發揮。情報“空轉”問題突出，大部分所隊在處置情報指令時存在應付現象，對抓捕指令出警較快，但后續研判、調查及布控工作馬虎，對需要核實、經營或監管的指令，處置經過描述大都為簡單的“未發現”或“已核實”、“已監管”。三是多警種合成作戰機制沒有形成。在信息化、動態化條件下，戰機稍縱即逝，只有各情報部門和偵查部門優勢互補、合成作戰，才能發揮整體優勢，發揮“1+1〉2”的效果。但長期以來，與技偵、網偵等部門協作脫節，遇重大案事件需要警種配合、協同作戰時，需要由局領導協調或掛帥才行。這是一種針對個案靠“權力”和“命令”維系的合成作戰機制，而“大情報”系統要求的合成作戰機制，應該是常態化、制度化的“不靠命令靠警情”的長效機制。

（四）信息資源的采集管理和整合存在諸多問題。

一是信息采集數量少、質量差。在公安業務信息采集上，由于手段單一、落后，缺乏有效監督、指導、評價，一些與公安密切相關的業務信息沒有納入采集范圍。在外部信息獲取上，由于存在行業壁壘，相關部門以各種理由拒絕向公安機關提供相關信息。從福建省情況看，盡管公安機關作了很大努力進行協調，黨委政府也出面支持幫助，但尚未取得整體上的大突破。民警對信息采集自覺意識還不強，把采集信息當成完成任務，重數量不重質量，部分信息錄入項目不全、不準，存在漏項、錯錄，或拆零錄入整體信息，導致大量虛假信息、垃圾信息的產生。此外，有的公安業務信息采集缺乏數據規范、數據標準，也影響到采集的質量和效率。二是信息整合集約化程度不高。根據諾蘭模型關于信息化的初始、普及、控制、集成、數據管理和成熟六階段發展理論，情報信息的整合是信息化向高端發展的途徑，是情報信息挖掘、研判的基礎，是推動情報信息一體化應用的關鍵。目前公安信息整合工作還處在起步階段，標準化、集約化程度不高：一方面，對信息的整合和加工明顯不夠，充斥著大量不規范、雜亂無章的信息，這些垃圾信息降低了信息使用效率、增加了信息系統的負擔；另一方面，不同信息系統之間缺乏關聯，同一個人的信息有可能分散在不同信息庫，民警要反復進入不同的信息系統，才能查清一個人的相關信息。三是信息共享壁壘問題仍然突出。由于受信息保護主義、神秘主義、先占主義、功利主義的影響，加上系統不兼容、信息標準不統一，缺乏法律政策的支持以及信息安全等原因，信息地區壁壘、警種壁壘、行業壁壘問題突出，使情報信息很難實現大范圍互通共享，嚴重影響制約了情報信息一體化的發展，降低了公安情報信息應用的規模效應、整體效應。公安部PKI綜合查詢解決了單點查詢的初步應用，但由于各地公安機關有部分信息資源庫無法共享，無法拓展應用，PKI在全國人口信息庫中只能進行單點查詢，無法滿足批量比對核查需求。

（五）系統建設統籌協調不夠。一是公安內部在項目建設上統籌協調不夠。縱向上，哪些系統由上級統一負責建設，哪些系統由基層公安機關自行建設缺乏統籌考慮；橫向上，各警種各行其是，各建各的系統，自成體系，封閉管理。這兩者產生的后果是，其一重復建設，增加建設成本，其二系統不兼容，不能實現互通共享，增加使用成本。二是與政府及其他職能部門的協調也不夠。公安的信息化系統建設離不開信息產業部門的配合支持，可是由于沒有相關的法律政策支持，公安機關建設的一些系統在與電信部門的端口對接上存在困難，遇到電信部門系統升級或換新系統時，逼著公安機關要花巨資去更新或重建系統，老是被動地跟在這些部門的后面跑。電信營運部門還往往以保護客戶隱私為由，拒絕向公安機關開放端口或提供一些數據。如手機用戶報警機主信息、報警定位信息問題，在很多地方都沒有得到解決。三是系統建設與應用脫節。在應用系統建設中，業務部門與技術部門的主次位置倒置，技術部門大包大攬，沒有廣泛、細致地對應用需求征求意見，業務部門的業務工作游離于系統建設和應用之外，無法滿足業務部門需求。四是重建輕管、重建輕用現象突出。一些項目建了，但誰去管理、誰去維護、誰出維護資金卻成問題。在系統應用上也問題不少，有人管建沒人管用，舍得花錢建項目，但推廣、培訓、應用工作沒有及時跟進，使建成的系統應用效率低下。一些地方花了很多錢建了城市視頻系統，但后續維護跟不上，往往發生事情需要調監控資料時，才發現這個地方探頭要么壞了、要么所對的方向不對、要么因為鏡頭很臟拍攝的圖像看不清。

二、突破“大情報”系統建設困境的途徑

（一）進一步提升對“大情報”系統的認識。一是要提升對“大情報”系統重要性的認識。公安部張新楓副部長在福建調研時指出，“大情報”系統是公安信息化建設的龍頭項目，是推動傳統警務向現代警務轉變的重要基礎和前提條件。各級公安機關特別是領導同志，要從全局性、戰略性、前瞻性的高度來認識“大情報”系統建設在公安工作的極端重要性，切實加強對“大情報”系統建設的領導，把情報信息置于公安資源配置過程中基礎性、主導性地位，加大投入，下大力氣、花大精力解決制約“大情報”系統建設的瓶頸問題。二是要提升“大情報”系統治理理念的認識。情報主導警務是一次警務革命，對傳統警務模式而言是一種質的變化，而推動、引領這場變革的動力和條件就是社會發展的信息化。一方面，現代社會為犯罪提供了嶄新的時空條件，流動性、跨區域性、跳躍性是新時期犯罪的典型特點，它決定了犯罪信息的分散性。另一方面，社會整體信息化水平的提高，個體的一些活動信息以數字化形式記錄和保存在不同的行業、場所、領域，又為公安機關掌握相關的犯罪信息和犯罪嫌疑人的活動信息提供了平臺和條件。通過對犯罪環境的情報獲取和分析，并以此來調整警務行動，進而起到改變犯罪環境的作用，以小的警務行動贏得社會治安的大平穩，這就是“大情報”系統呈現的一種治理理念。“大情報”治理理念要求我們的思維方式、工作方式乃至警務組織、警務模式都要做相應調整。三是要提升“大情報”系統整體性的認識。“大情報”系統建設事關全局，是一項涉及眾多環節的綜合性工作，要從軟硬件建設、機制建設、隊伍建設等方面整體謀劃、整體推進。

（二）進一步完善“大情報”系統工作機制。機制問題是“大情報”系統建設的一個核心問題，“大情報”系統的運行需要一系列與之相適應、相銜接的工作機制來保證。一是要完善情報研判會商機制。建立以指揮情報部門為龍頭、各專業情報部門參與的情報信息研判會商機制，要對會商的時間、內容、方式、程序和結果應用通過明確的制度一一規范。通過會商加強公安機關決策層與情報層、執行作業層之間的有效溝通，把經驗型的非程序化決策轉變為情報型的程序化決策，真正實現警務跟著警情走；通過會商解決情報部門與專業警種信息分割、信息“孤島”等問題，使情報信息資源的利用最大化。二是完善情報落地機制。情報的生命在于應用，要建立綜合情報部門與專業警種部門相銜接的工作機制，明確各部門的職責和工作流程，確保綜合情報部門的研判成果和指令能得到落實。加強對情報應用的監督、考核，解決情報“空轉”、情報與應用“兩張皮”的問題。三是要完善協同合成作戰機制。著力構建“以情報信息為軸心，以技偵、網偵、刑偵、視頻技術為支撐，以路面巡防力量為依托，多警合成作戰”新機制，形成“以快制快、以專業對職業、以團隊對團伙”的打擊防范格局。雖然福建省公安廳、三明市公安局針對重大刑事案件制定了同步上案、合成作戰機制，但在目前體制下實行起來并非易事，因為無論是綜合情報部門還是主偵的刑偵部門都缺乏啟動這一機制的權威性。筆者認為，這一機制實行要有一個過渡期，在過渡期還是要靠行政首長來啟動并組織，形成習慣后再由指揮情報部門來牽頭實施。四是要完善情報主導的動態警務機制。建立“警務跟著警情走”的動態警務機制，在警力投向、警務部署、勤務模式上要以“警情”為導向進行配置和安排，提高公安機關的警務效能和實戰化水平，真正實現情報導偵、情報促控的目標。五是要完善情報信息考核評估和獎懲機制。把情報信息工作納入各單位年度工作和民警個人績效考評，考評結果與評先評優、晉級晉職掛鉤；實行情報信息搜集研判和偵查破案同功同獎制度，對在偵查破案中發揮重大作用的，及時給予表彰獎勵；注重培樹信息化應用的行家里手和領軍人物，每年表彰一批情報信息收集和研判的標兵能手。同時，對不執行不落實研判成果和指令、貽誤戰機的，執行“三項制度”，必要時給予行政處分。

（三）進一步加強情報信息資源的采集、管理和整合。科學研判依賴于完整、準確、鮮活的信息資源。一是大力加強情報信息采集。“大情報”系統要有海量的信息資源來支撐，信息量越大其應用的效益就越高。2010年，三明市公安機關為彌補基礎信息“不足”和歷史欠賬問題，在全市組織開展了公安基礎信息采集大會戰，當年全市采集各類公安業務基礎信息3000多萬條，極大地豐富了公安信息化應用的基礎數據庫。但從長遠來講，信息采集不能靠“戰役”，而是要把信息采集作為一項基礎性、常態性工作來抓，形成“全警采集、全警錄入”的日常工作格局。要拓展信息采集的范圍和渠道，凡是與公安工作、與社會安定穩定有關的信息甚至是傳聞信息都要納入采集范圍；要加強與政府其他職能部門和社會管理服務部門的溝通聯系，充分利用工商、稅務、銀行、勞動、民政、社保等政府部門的社會資源信息。二是大力提升信息質量。上級公安機關的業務警種要通過科學規劃論證，制定出信息采集、錄入、整理、維護、應用等各環節的工作流程以及信息數據的規范標準，以流程化、標準化來確保信息采集的質量。基層信息采集部門要堅持信息質量“一把手”負責制和基礎信息采集終身負責制，建立信息糾錯機制，減少重復信息、錯誤信息和垃圾信息，建立信息質量管理通報制度，督促有關人員按照工作規范完成流程操作和信息錄入，把住信息入口質量關，建立信息核查、倒查和責任追究制度，進行“信息打假”，建立情報信息評估機制，按照“ABCD”等級對情報信息質量進行評估。三是大力推進信息整合。沒有進行整合的信息是分散、孤立的信息，不僅影響信息的使用效率，而且無法做到信息共享。信息整合最關鍵的是信息應用平臺的整合，要打破條塊壁壘，建立縱向貫通、橫向集成、優勢互補、資源共享和深層次應用的情報信息應用平臺。對已建成的平臺，要從綜合利用的角度，強化平臺功能整合，進行關聯共享，減少平臺數量和入口次數；對新建平臺要強化牽頭部門職責，及時搜集整合基層業務需求，調整優化建設方案，促進業務流和信息流的融合。要防止建設與應用脫節，讓既懂技術又懂業務的人參與甚至主導信息化系統建設。四是大力促進情報信息共享。要樹立“我為人人，人人為我”的信息共享理念，消除信息警種壁壘、地區壁壘、行業壁壘。美國負責情報工作的專家指出，情報信息共享關鍵不是技術問題，而是領導問題、管理問題、能力問題、決心問題，一個高性能的信息共享系統必須兼備5個關鍵因素：真誠合作共享意愿、有力的領導和管理、依法可共享的所有數據、以現有系統為基礎開發新的技術功能、既保持系統開放又能有效保障信息安全。美國是一個聯邦制國家，沒有統一的警察領導機關，他們實現信息共享主要有兩種方式：一靠聯邦層面進行引導，二靠互利式的協商交換。這給我們提供了很好的借鑒。我國有統一的強有力的公安領導機關，這為實現情報信息共享提供了更好的條件和保障。五是大力加強信息維護。特別要重視作為信息載體和應用平臺的信息化系統的維護，明確系統巡查、維護責任，培養系統維護人才，落實維護經費。

（四）進一步加強公安情報隊伍建設。張新楓副部長在福建省調研時指出，情報隊伍包括綜合情報部門和國保、刑偵、禁毒等專業情報部門，現在沒有的要盡快建立，已經建立的要加強建設。筆者認為，建立一支精通業務、強而有力、高效實戰的情報隊伍，要從以下幾方面著手：一是建立有權威的綜合情報部門。首先，在機構配置上，綜合情報部門不能低于其他主要警種部門；其次，要充分授權，實現警務前移和扁平化指揮，減少指揮層級，以任務派發的形式直接向基層所隊和實戰警種下達指令和提供防控指導；再次，要上下對應，部、省、地（市）、縣都要成立專門機構，形成覆蓋全國的情報機構網絡，統一負責警務情報的收集、分析、應用和管理工作。二是推動主要警種建立情報專業隊伍。專業警種的情報部門對其分管的業務情報更具專業性、直接性，而且綜合情報部門研判的情報信息需要專業情報部門去落地查控、經營，開展二次研判、專業研判、深度研判，因此，在“大情報”系統建設中，必須重視專業情報部門的建設，實現綜合與專業互為補充、互為支持、一體化運作。三是加強培訓，提高民警信息化應用水平。在信息化系統應用中存在兩個突出問題：一是民警對信息化系統、手段不愛用、不會用，二是缺少信息化作戰專家能手。解決這些問題只有靠學習培訓，福建省漳州市公安局實行帶案跟班學習培訓機制，給我們提供了很好的思路。

［1］陳楓，林志卿.美國執法機關刑事信息化建設情況考察［J］.公安研究，2011（1）.

D631

A

1674-3040（2011）06-0063-04

2011-10-25

肖文祿，福建省三明市公安局辦公室副主任、指揮情報中心主任。

（責任編輯王玉葉）